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浅析当前背景下内部行政行为的可诉性 　　摘要：内部行政行为是否可诉，是我国行政法学界长期以来热议的焦点问题。纵观世界各国，大都对内部行政行为规定了一定的司法审查程序，体现了司法最终救济的原则。将内部行政行为纳入司法审查，符合“有权利必有救济”的现代法治原则。本文将从现行规定的不足、历史背景及司法救济的必要性等角度来阐述这一问题。 　　关键字：内部行政行为 特别权力关系理论 可诉性 司法救济的节制 　　 　　近些年来，虽然我国相关的法律法规也逐步规定了对内部行政行为的救济渠道，但是总体而言，这些措施集中于行政救济，救济形式单一。笔者认为，将内部行政行为纳入行政诉讼的受案范围已成为时代之需。 　　一、我国现行立法的规定 　　内部行政行为准确的说不是法律概念，而仅是学理上的一种界定，行政法学界以行政相对人的身份为标准，将行政行为分为内部行政行为和外部行政行为。内部行政行为是指行政主体基于行政隶属关系，针对行政组织内部和国家公务员所实施的行政事务管理行为。 　　我国《行政诉讼法》第十二条第（三）项规定，行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定不属于行政诉讼的受案范围。2000年最高人民法院颁布的司法解释第四条规定：“行政诉讼法第十二条第（三）项规定的‘对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定’是指行政机关做出的涉及该行政机关公务员权利义务的决定。关于我国公务员权利救济的法律法规，始于1957年国务院颁布的《国务院关于国家行政机关工作人员的惩罚的暂行规定》（以下简称《奖惩暂行规定》）。《奖惩暂行规定》规定，对行政处分不服的既可向原处理机关申请复核，也可直接向上级行政机关申诉。随后针对公务员权利救济的法律法规不断颁布，直到2006年《公务员法》的正式施行。《公务员法》规定，公务员对涉及本人的人事处理决定不服的，可以向原处理机关申请复核，其中对行政处分决定不服的，可以向行政监察机关申诉，对于行政机关及其领导人员侵犯其合法权益的，可向上级机关或者有关的专门机关提出控告。 　　综上，我们会发现，目前我国对公务员权??的救济途径实际上只有行政救济，包括复核、申诉、控告、人事争议仲裁，司法救济被排除在外。公务员权利的救济机关缺乏独立性，缺乏必要的监督。 　　二、内部行政行为被排除于司法审查的历史原因 　　1、特别权力关系理论的影响。特别权力关系理论起源于19世纪的德国，是为了维护君主对官员及军队的统治权而发展起来的法学理论。它将公务员与国家之间的关系定义为勤务关系，认为为达成公共行政指特定目的，公务员应处于比一般人更加从属的地位。内部行政事务属于行政机关内部的结构建设问题，不应为外部干预。这种关系内的管理行为无须直接的法律授权，其所产生的争议自然也排除法律救济。 　　2、我国法院的承受能力脆弱。我国行政诉讼制度起步较晚，不够成熟。相关制度并不完善，法官对行政机关的内部事务不熟悉，因而缺乏具体的争议处理手段。 　　3、行政内部行为通常涉及行政机关内部的制度，不宜由法院管理，体现了人民法院与行政机关之间的职权分工。 　　三、内部行政行为纳入司法救济的必要性 　　虽然上述原因有一定的道理。但这些毕竟是20年前的原因，随着时间的变化，我们的制度越来越成熟，这些影响的因素也发生了改变。 　　1、特别权力关系理论的衰落。二战后，人们更加重视公平与自由，注重保护公民的基本权利。这与特别权力关系理论中 “特别权力高于一切” 的理论相背离，因而人们对于特别权力关系理论的态度由倡导转向质疑。首先是德国，随后世界各国纷纷进行修正。随着社会的不断发展进步，法治理念研究不断深入，人们愈发的发现特别权力关系理论不能适应现代法治国家的发展。因此，我国也应该重新检视这一问题，而不能一味的追求特别权力高于一切。 　　2、自我国行政诉讼法颁布实施以来，已有20余年。这期间经过不断的探索，我们的制度不断完善。法院办案人员积累了丰富的办案经验，与20年前相比，法官的专业素质不断加强，专业水平也有了很大的提高。 　　3、各国家机关之间职权分工是为了国家机关能更好的行使自己的职权，它们相互配合、相互监督，以保障公民的合法权利。将内部行政行为纳入司法审查，恰恰是为了促进这一目标的实现。孟德斯鸠曾经说过，一切有权利的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，要想防止权力滥用就要以权力制约权力。通过对内部行政行为进行司法审查，有利于司法机关对行政机关的监督，以保障公民的合法权益。 　　4、对内部行政行为进行司法审查，有利于对人权的保障。自从“尊重和保障人权”被写入宪法以来，越来越强调对人权的保护。但是我们不仅要保障一般公民的人权，对处于内部行政关系中人员也应当如此，特殊的身份不能成为剥夺他们一般公民权利的借口。 　　四、司法审查的节制 　　当然，我们对与行