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绩效工资政策的政府过程分析 　　摘 要：政府过程理论研究的是利益表达和利益综合、调节。研究者一般把利益表达作为政府过程的起点，但从实证经验角度看，考虑到利益表达的原因，利益分化就不可忽视；以内输入为主要特征的集权型的决策模式具有纵向层级节制、横向顺序性和利益综合的层次性等特点；政府消极的不作为，也可以看作是一种决策；出现消极政策的原因，从T市党校系统绩效工资的分析来看，主要是政府自身利益的存在。要消除消极政策的影响，就要重视政策的反馈，建立回应型政府。 　　关键词：政府过程；绩效工资；利益分化；利益表达；利益综合 　　中图分类号：D035.1 文献标识码：A 文章编号：1004-1605（2011）04-0090-05 　　 　　绩效工资的提出缘起于全国范围的阳光工资政策的制定与实行，S省于2007年5月开始在全省部署实施“阳光工资”改革。其主要目的在于：以统一项目和数量的方式遏制津补贴发放的混乱局面，取消权力部门化、部门利益化和部门的利益驱动；同时，力图在公务员系统内部抹平地区差、行业差，维护公务员系统内部的公平。但是这却引起新的不公平――公务员与事业单位人员之间收入上形成了巨大的差距。为了弥补这种差距，事业单位人员绩效工资就提上了日程。 　　由于事业单位的复杂性，绩效工资的制定和实施是复杂而缓慢的过程。党校属全额拨款事业单位，工作人员既有参照公务员管理的，也有事业编制人员（俗称“一校两制”）。 参公人员拿到阳光工资，而事业编制人员的绩效工资如何制定和执行？这就是政府过程要研究的问题。政府过程理论在西方经历了形成、发展、稳定发展和普及阶段，因而是一种成熟的理论。政府决策的运作过程，按照政治系统理论的观点主要是输入、转换、输出、执行、反馈等一系列环节，输入项就是环境作用于政治系统，包括利益利益表达和利益综合，研究者一般把利益表达作为政府过程的起点，但是，利益表达的前提是社会利益结构的分化，因此本文首先分析利益分化。来自于环境的输入是外输入，在中国政府过程中，政府系统内部的输入，即内输入要比外输入的作用更大。我们以T市市委党校为例，来研究利益分化、利益表达；以T市政府为例分析政策输入的纵向、横向特征和利益综合的层次性；最后研究省政府政策滞后的原因。 　　 　　一、T市党校的利益分化 　　 　　2007年5月，T市纪委下发《关于停止发放津贴补贴的紧急通知》，T市党校原来的节日慰问费、降温费、取暖费、岗位津贴、午餐补贴、通讯费一律取消。在5月上报的《T市市直机关规范公务员津贴补贴实施方案》（以下简称《T市实施方案》）经S省政府同意后，2007年7月，T市纪委又下发《关于进一步重申纪律确保规范公务员津贴补贴工作顺利实施的通知》。“阳光工资”改革计划于2007年5月实施。 　　“阳光工资”实施后，T市市委党校参公人员和事业编制人员之间，无论是同一级别的横向比较，还是纵向比较，差别是显而易见的。人力资源管理理论一般认为，在公共部门决定一个人报酬的无非是职位、责任、工龄、受教育程度、工作性质等因素。但在T市市委党校内部，上述因素都相当的情况下，尤其在受教育程度方面，教师普遍高于参公人员，都受过国民高等教育，有的是1977、1978、1979级含金量高的大学毕业生，有的是名牌大学的硕士研究生，而23名参公人员中，真正受过国民高等教育的只有9位，大多是初中、高中毕业生，参公人员的报酬明显高于教师和其他事业编制人员。同一单位，一校两制，采用两种不同的报酬标准，参公人员享有阳光工资，事业编制人员不仅没有享受到，而且原有的津补贴也被取消，致使T市党校一位有36年党龄、32年党校教龄的副教授工资加预发绩效工资月收入，只能与一位年仅30岁的副主任科员月收入相当，这种情况显然是不正常的。 　　利益分化有市场化的原因，也有非市场化的原因。T市党校的利益分化是政府主导下的利益分配造成的。因个体拥有的组织资源、经济资源和文化资源的不同，其收入获得量也大有差异，其中权力、管理、资本等要素对利润的攫取，必然超过劳动、知识和技能。美国政治学家戴维#8226;伊斯顿所说公共政策是对全社会的价值作权威性的分配，权威性是以国家权力作为后盾的，具有强制性。社会学家从经验和实证中得出的结论，与政治学家从应然性的角度出发给国家下的定义不同。恩格斯认为，政府或者说国家的产生与存在就是调和矛盾、维护社会秩序的产物。政府作为缓和矛盾，把冲突保持在“秩序”范围内的公共权力，负有弥合社会矛盾、实现社会公正的责任，政府只有有效履行这一职能，才能真正缓和社会矛盾、维护社会稳定，而利益的公正分配是实现社会稳定的基本前提；另一方面，国家是从社会中产生但又自居于社会之上的力量，作为凌驾于社会之上的力量，成为整个社会的代表，国家应该拥有高度的自主性，超然于各种具体的利益冲突之