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论农村土地征收中公权和私权的冲突与协调 　　［摘 要］ 伴随着农村工业化、城镇化和城市化的加速发展，弱势农民的合法土地权益极易受到侵害，尤其易受到政府滥用农村土地征收权这一行政权力的侵害。强势公权和弱势私权的冲突表现尤为突出。这种公权和私权的冲突如果得不到很好的协调，将会给社会稳定带来越来越大的安全隐患。 　　［关键词］ 农村土地征收 农村集体土地所有权 公权 私权 　　 　　在农村土地征收过程中，由于我国立法的不完善，农村集体土地权属界定不清，执行过程补偿不公平，司法救济又欠缺有力保障，致使农民的合法土地权益经常受到侵害。公权和私权的冲突是从计划经济向市场经济转型中不可避免的现象。要正确处理公权与私权的冲突，就必须坚持一个基本原则：对于公民的私有财产，除非法律有明确规定，否则任何人无权剥夺或者限制［1］。 　　 　　一、公权和私权的内涵及农村土地征收和农村集体土地所有权的性质 　　 　　何谓公权？何谓私权？目前理论界没有统一的定义。大概有三种学说：财产所有权论；权力论；权力与权利论。笔者比较认同第三种，即权力与权利论。这种观点认为，国家的权力被称为“公权”，公民和法人的个人的权利被称为“私权”。公权力“是指直接涉及公共利益与公共利益有关的权力，包括的范围很广泛，上至国家领导人治国的权力，下至公共机构的普通职员所行使的管理权。而私权则是指作为社会主体的个人在社会生活中所享有的政治、经济、文化、人身等各方面的权利，是公民应享有的利益和自由”［2］。公权的本质是一种权力，私权的本质是一种权利，两者相互矛盾，相互统一。因此从来源上讲，两者的冲突也是必然的。 　　土地征收，在性质上很明显就是一种代表国家公权性质的行政行为。征收土地的主体是国家。只有国家才享有征收集体土地的权利，实际行使土地征收权的是各级土地管理机关和人民政府，他们对外代表国家具体行使此权。在土地征收法律关系中，国家与土地被征收的集体组织的地位是不平等的，土地征收行为并非基于双方的自愿和一致，而是基于国家单方面的意思表示，无需被??收土地的所有人同意。国家征收土地作为一种行政命令，被征收土地的集体组织必须服从。土地征收在《宪法》和《土地管理法》等中，都有明确规定。如2004年宪法修正案中对土地征收问题进行了修改，由“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”修改为“国家为了公共利益需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿”。 　　集体土地所有权是一种什么样的权利呢？我国在立法上对农村土地权属界定不清。我国的《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》以及《农业法》等重要法律都明确规定，中国农村的土地归农村集体成员共同所有，但到底谁是“集体”，相关立法却没有明确指出，是乡镇农民集体土地所有，还是村民集体土地所有，抑或是全体农民集体土地所有。集体是否是权利的主体概念？大家很清楚，“集体”这样一个集合名词不是法律上的概念，不具有某种确定的指向性，该组织成员不以个人身份享有和行使集体所有权，并且不在集体财产中享受任何特定份额。因此，集体所有既不是个人或合伙所有，也不是公司法人所有。由于所有权性质不明确，集体与其成员之间的权利义务关系也呈模糊状态。就使得农民个体的正当权利造成障碍，农民表面上似乎人人都有，但是实际上集体成员既不清楚自己在集体土地中所拥有的份额，也不能通过完善的组织机构行使权利。 　　农村土地集体所有的主体地位虚构，从理论上讲，集体所有应该享有占有、使用、收益、处分的权利。但是在客观事实上，我国的集体所有权是一种不完全的权利，主要表现在：１、其最终处分权属于国家。２、其经济利益得不到保障。（１）国家通过行政权力，侵犯农村集体土地的经营收益。农民既要向集体上交提留或承包费用，又要向国家低价交售农产品和农业税（当然目前中国已经取消农业税），这就有点像收取地租的形式。（２）国家侵占农村集体土地流转收益。根据现行法律规定，集体所有的土地，必须先经国家征用转为国家土地后，才能出让、转让。国家垄断土地一级市场，政府对农村集体土地采用“先征后让”，征用土地的主体是国家而不是用地单位。征用后的土地所有权属于国家，用地单位只享有使用权。国家征用土地，虽然也给土地所有者一定的价款补偿，但补偿价款的数额远远低于土地的市场交易价格。这不仅使集体土地所有者失去了土地出让权，同时也使本应该属于集体的土地收益流入国库。集体土地所有者的主体地位无从体现。 　　农民集体土地所有权，从性质、主体资格和所有权能上，都是一种残缺的私权，这从根本上就剥夺了农民的正当权利。哈耶克认为，对私人财产权的承认，是阻止或防止国家强制的基本条件，但也决非惟一条件［3］。国家对集体土地所有权并没有在法律上得到完全清晰的承认，农民的土地使用权的合法权益模糊不清，这样很容易导致国