“省管县”破解“三农”困境另类路线.docVIP

“省管县”破解“三农”困境的另类路线 　　2004年，对于浙江省台州市政府来说，注定是一个财政收入不宽松的一年――从这年起，原本属于台州市主城区之一的黄岩区，将不再向台州市足额上解现行财政体制所规定的部分县财政收入。 　　自1994年台州撤地设市以来，黄岩就一直作为台州市的一个主城区而存在。而在过去，黄岩则是一个县级设置。由“县”变“区”，对于中国大部分地区的县域而言，是跑步进入城市化的捷径，也是获得市级财政更多投入的契机。可是对于黄岩，如此变化在经济上却令其难以接受。原因在于浙江省的财政体制与全国其他各省市不完全相同：不实行市管县的三级体制，省级财政直接管理到县――这一体制被称为“省管县”。 　　在这样的财税体制下，县级财政直接上交到省，而不必顾及所属的地级市；地级市所能够获得的下级财政收入，只能来自于所辖主城区。这样，对并入市区的县级区而言，在按规定向省上交一定比例的财政收入之外，还要再向市级财政上交一定比例的财政收入。 　　为了免除这笔“额外”的负担，黄岩方面经过一番争取后，终于获得省里同意，将向市级财政上交的额度从2004年起大幅调低。而这一举措，也被认为是浙江省“省管县”体制的进一步延伸。 　　当然，这样的财政体制在当前中国绝大多数的省区并不存在。因此像黄岩这样盼望着脱“市”而出的情况并不多见。无疑，在目前以“市管县”体制为主体特征的中国，坚持走“省管县”道路的浙江是一个鲜明的异类。 　　 　　“省管县”促进县域经济发展 　　 　　其实，“省管县”并非新发明。1949年中华人民共和国成立之初，中国只有中央、省、县三级，此外还有地区行署作为一个虚设层级，受省委托代管一些县。到了上个世纪50年代末期，在省与县之间开始出现一个中间层级――地级市，其初衷是发挥城市的聚合效应和带动效应。后经过近50年的拓展和两轮发展高潮，由原来的地区行署或县改制而成的地级市逐渐成为各省市区行政层级中承上启下的重要一环，它既作为一个行政层级存在，同时还会形成一个以“市”为单位的经济区域。 　　从1982年开始，中国开始实行市领导县体制，正式形成了省市县的三级地方政府体制。经过在江苏省全省境内的“地改市”、“市管县”试点以后，“市管县”体制在中国迅速普及。截至2002年年底，全国332个地级单位中，已有275个改为地级市，地级市所领导的县占县级单位总数的70％以上，覆盖人口近10亿。 　　在“市管县”的潮流中，浙江省却一直特立独行。虽然在名义上实行市领导县体制，但除宁波市，浙江省其他县（包括县级市）的财政和党政一把手却是直接由省管理，因此实际上并没有普遍实行“市管县”体制。 　　落实到具体操作上，浙江省预算内的县财政，直接与浙江省财政结算；预算外的各种“费”，则还是与市结算。此外，在政策上传下达、业务指导上，市财政局对县财政局仍有行政上下级关系。 　　以金华地区为例，行政层级上，义乌市是县级市，义乌财政局属于金华财政局的下级。但在财政体制上，双方没有结算关系，义乌直接同省财政进行结算。 　　“省管县”体制与“市管县”体制相比，一个突出特点是，“省管县”体制下，由于避免了市对县的财政截留，县域经济发展的优势非常明显。1993年，浙江30多个发达县的财政收入已经占全省财政收入的70％，到2002年底，浙江全省财政总收入上亿元的县(县级市)达到57个，其中上10亿元的县(县级市)有16个。而根据国家统计局2003年10月公布的最新全国综合实力百强县排名，浙江各县延续了强劲的势头，以26个县（包括县级市）的入选，遥遥领先于邻近且整体经济水平非常接近的江苏省。 　　研究地域经济发展的专家们普遍认为，浙江省县域经济全面和蓬勃发展，与这一体制不无关系。浙江省改革与发展研究所所长卓永良称，浙江以“牺牲”杭州市区、绍兴市区、温州市区等的快速发展为代价，换来了绍兴县、原萧山市和余杭市、玉环县、乐清市、瑞安市等一大批县（市）的快速发展，所得大于所失。 　　 　　“市管县”之弊 　　 　　从“市管县”体制的发展历程，可以看出这一体制有着鲜明的时代特色。 　　20世纪50年代末期，是“市管县”体制的第一波迅速发展时期。当时中央的意图非常具体，即把一些蔬菜生产的基地县并入市来管理，通过发挥中心城市在经济建设中的聚合效应，解决城市蔬菜供应的问题。 　　到了20世纪80年代，“市管县”的目的则是为了促进城乡共同发展。1983年2月15日中共中央、国务院发出的《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》，明确指出：“要以经济发达的城市为中心，以广大农村为基础，逐步实行市领导县的体制，使城市和农村紧密结合起来，促进城乡经济、文化事业的发展。”显然，中央希望通过这一行政性体制来沟通城乡社会，最终实现城乡合治和一体化发展。 　　应该承认，这