1105制度是怎样影响行为的-土地财政与发展方式转型（研究生）.ppt

制度是怎样影响行为的——土地财政与发展方式转型 一、分税制与地方财政压力 所谓财政分权，是指财政资源在各级政府间的分配，是中央政府给予地方政府一定的税收权和支出责任范围，允许地方政府自主决定其预算支出规模和结构。 分税制改革之前，地方财政收入在总财政收入中的比重接近80%。但是，分税制改革后，这一比重迅速下降到45%左右。而地方财政支出的比重则从1978年的52.6%上升到2007年的76.9%。与此同时，中央财政的自给率由1993年的0.78陡升为1994年的1.84，而地方财政自给率则由1993年的1.00猛降为1994年的0.24。 “财权上移”、“事权留置”，一些本应由中央或上级政府承担的责任，却层层推给了下级基础政府，导致基层政府支出责任过大，形成了地方财政收入和支出间的巨大缺口。 第二，尽管地方政府只能分享工业企业增值税的25%，但发展工业具有三个方面的好处： 一是可以保证财政收入总量的增加； 二是表达政府政绩； 三是可以带动建筑业和第三产业的发展。而建筑业和第三产业带来的营业税可以有效减缓财政缺口带来的压力。然而，建筑业和第三产业同样依赖于土地的占用。 从经验现象上看，地方政府在2002年以来对于土地开发、基础设施投资和扩大地方建设规模的热情空前高涨，其中谋求地方财政收入增长是一个重要的动力机制。 因此，扩大地方政府的财政规模，成为了工业化的基本动力。 2.2 预算外和非预算资金收入与土地占用 分税制毕竟是一种集权化的财政改革，追求预算内财政收入的努力显然难以弥补其财政缺口。这使得地方政府开始寻求将预算外和非预算资金作为自己财政增长的重点。 非预算资金的主体是土地开发和土地转让收入。一方面，土地开发可以支持建筑业和第三产业的发展；另一方面，土地收入是地方政府通过征地、开发、出让之后得到的收入，由于按照《土地管理法》的规定给予农民的补偿并不高，而商业开发的地价可以很高，所以土地开发收入成为地方政府的主要生财之道。 于是，以土地开发为主要形式的“城市经营”，成为城市化的基本特征。 提示：为什么2000年以前各地努力推进工业化，之后极力推进城镇化？根源就在于“政府追求收入”！ 2.3 土地财政与土地流失 通过土地资源获得相应收入是世界各国地方政府通行的做法。获取“土地财政”是政府的普遍“偏好”。各国土地租税合计占地方财政的比重大约为20%左右。 “土地财政”可分为：与土地相关的税收收入和非税收入。其中部分非税收入的存在方式极为隐蔽（可称之为土地隐形财政收入） 土地税收入。目前的财税体制涉及土地课税的税种有十多种。这些税种在1994年分税制改革后均为地方收入——选取的指标是：城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税、房产税、契税。 土地非税收入。分为广义和狭义两种，两者的区分在于是否纳入预算报告（我们选取广义概念）。按照非税收入纳入预算与否，划分为：预算内非税收入、预算外非税收入——考虑到指标的可获取性 对于预算内非税收入我们主要关注与土地开发最为密切的两个产业，即房地产业营业税和附加、以及建筑业利税总额 选取预算外非税收入的指标为：国有土地供应出让金额、国有土地供应其他情况的发生金额、国有土地使用权交易的租赁和转让所得 土地隐形收入。包括政府土地的抵押贷款收入和制度外收入。地方政府通常以土地储备中心、政府性公司和开发区为载体向银行进行土地抵押，以此获得银行贷款，弥补地方财政资金的不足。地方政府在土地供应上进行策略性行为选择，大量以非市场化的方式供应土地，其中以划拨出让和协议出让占了土地供应量的绝大部分 土地隐形收入的估算是个难点。目前可行的方法有两种，方法一是选取国有土地抵押贷款额来估算，方法二是选择国有土地供应划拨的面积来估算。后者涉及到地价，考虑到各省在行政区域内的地价差异较大，因此选择第一种估算方法。 我们将政府土地税收收入定义为土地财政Ⅰ；在此基础上，加上土地非税收收入，构成了土地财政Ⅱ。土地财政Ⅲ是范围最广的概念，它在土地财政Ⅱ的基础上，增加土地抵押收入和其他收入 我们进一步关心的问题是：是什么原因导致了农地易于流失？ 我们的目的在于说明，中国农地的流失是多项制度安排的结果——既涉及到农地制度本身，也涉及到中国经济增长的内在机制——前者导致了农地被流失的可能性，后者导致了农地被侵蚀的必然性。或者说，前者提供了农地流失的制度供给，后者提供了农地流失的制度需求。 三、农地制度：赋权方式、 产权强度与农地流失 3.1 初始的农地制度安排：国家制造 历史遗产：严酷的人地矛盾 土地特性：农民的命根子 谁赋予农民以土地的产权，谁就能获得广泛的政治资源与社会支持 共产党领导的中国革命，一个重要的战略是“打土豪、分田地”，广泛开展土地改革运动——土地私有制 土地私有化：政治的需要