免疫系统论下政府绩效审计方略.docVIP

免疫系统论下的政府绩效审计方略 　　【摘 要】 审计长刘家义在总结我国审计工作经验的基础上,提出了审计“免疫系统”新论,这是国家审计在新形势下的一次重新定位,是审计本质的理论创新。文章探讨了在这一理论指导下,我国政府绩效审计将如何开展的问题。 　　【关键词】 审计免疫系统;风险导向审计;绩效审计 　　 　　在过去26年的国家审计实践中,国家审计的重心主要集中在财政财务收支的合法性、合规性认定上,而对绩效则很少关注。审计基本发挥了“查病”的作用,包括查错纠弊、打假治乱、惩治腐败等作用。审计曾经揭露了很多违法违规问题。尤其是近年,曾被媒体称为“审计风暴”。但是,风暴过后,尘埃落定,不得不反思,我们太关注财政资金使用的合规性、合法性,而对绩效、经济责任的评价比较少;就账说账、就事论事多,从体制、机制和制度上分析研究少;从具体单位和事项说得多,从宏观出发,跳出具体单位和事项看经济比较少。这样,审计将会陷入屡审屡犯、屡犯屡审的怪圈。 　　所以在新形势下,审计署在部署未来工作规划中提出,坚持以真实性、合法性审计为基础,全面推进绩效审计,提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性,到2012年,每年所有的审计项目都开展绩效审计。同时,刘家义审计长在总结过去多年国家审计经验的基础上,提出了审计“免疫系统”论,对审计的本质作了形象的诠释。免疫论的提出意味着国家审计将在保证国家经济社会健康运行和持续发展方面承担更大的责任,也为政府绩效审计工作的开展指明了方向。 　　 　　一、审计免疫系统论的内涵及给我们的启示 　　审计免疫系统论利用仿生学原理,提出审计作为一个国家经济运行安全的免疫系统,也应具有生物机体中免疫系统的三种基本功能,即免疫防御、免疫自稳、免疫监视功能。 　　免疫防御功能是指审计应该具有使经济社会免于内、外部组织和个人侵犯的能力;免疫自稳功能是指通过审计,能够不断健全、完善经济社会的各项管理机制,通过机制自动发现和清理不法分子和违法违纪问题;免疫监视功能是指对经济社会存在的共性问题进行预测分析,提出预警建议,避免危害加重的能力。 　　免疫系统论强调,审计监督的本质不仅仅是对国有财产的守卫,更重要的是能够尽早地感受到病害侵蚀的风险,提出预警措施。它要求审计人员在审计实践中要做到两点:第一,审计人员要按从宏观到微观的顺序去评估被审计单位(项目)所面临的重大风险,从而查出重大的问题,或及早提出预警措施,使免疫系统发挥防御、监视的功能;第二,审计人员在审计过程中,不仅仅要发现问题,更重要的是要分析问题所产生的根源,从而不断修复机制、体制、制度,达到治标又治本,使免疫系统具备自稳的功能。 　　 　　二、免疫系统论下的政府绩效审计方法探讨 　　政府担当着发展经济、稳定社会、教育科技、生活质量、生态环境的受托责任。随着公民民主意识的增强,公民不只是关心公共资金取之于民,用之于民,量入为出,合规合法;更关注是否经济有效地用之于民,钱是否花的值,人民的生活质量是否得到改善,生态环境是否得到了保护等等。因此,政府要对其在执政期间的业绩和成效负责,国家审计部门要对政府绩效进行审计评价,这是公民参政、议政,维护自身利益的一种市场抉择机制。 　　绩效审计是在被审计单位经济事项合规、合法基础上,将审计的重心放在经济性、效率性、效果性的评价上。通过审计发现政府的不经济、低效率、无效果现象,提出改进建议,健全机制,防范风险,以促使政府更好地履行公共责任。如果将财政财务收支审计比作是“医生”,那么绩效审计是“保健医生”。绩效审计与“免疫系统”论不谋而合。 　　在开展绩效审计中,终极目标已经明确,即构筑、完善政府的“免疫系统”,在朝着这个方向努力时,笔者提出了运用风险导向审计技术来实现由起点到终点的飞跃。 　　风险导向审计技术是在20世纪80年代西方民间审计开始使用的技术。这种技术主要是通过分析审计风险模型即“审计风险=重大错报风险×检查风险”,将审计风险控制在可接受的水平之内。在这个前提下,通过评估被审计单位的重大错报风险(与审计人员无关),进而推导出可接受的检查风险(与审计有关),即可接受的检查风险=可接受的审计风险/重大错报风险,根据可接受的检查风险决定实质性审计工作。在审计证据的收集和评价过程中始终保持合理的职业怀疑,将风险评估贯穿于审计工作的全过程。这种审计方法的先进性在于从被审计单位所处的宏观环境和微观环境出发,分析重大错报风险领域,并将其作为实质性审计工作的重点。审计的切入点比较准确,目的明确,是一种审计效率、效果具佳的审计方法,也使审计人员对审计风险由被动承受,变成了主动控制。 　　目前,风险导向审计技术主要在民间审计中运用,各国还没有明确的准则说明,在国家审计中运用此审计技术。笔者认为,风险导向审计