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公共财政构建中的路径依赖与体制创新 　　[关键词]科学发展观；公共财政；路径依赖；体制创新 　　 　　自改革开放以来，财政作为国民经济的重要组成部分，其改革一直是党和政府关注的重点，从改革开放之初的“放权让利”到1998年后积极财政政策的实施，大量实践证明财政对于保证中国经济转轨的顺利进行发挥了重要作用。但当经济社会发展到一个新时期以后，财政活动公共化的要求越来越迫切，虽然中国目前正在进行构建公共财政的实践，但由于受传统财政的影响，财政活动并未真正按照公共财政的要求进行，而是表现出了路径依赖现象，阻碍了财政的公共化进程。党的十六届三中全会明确提出了科学发展观，对于中国经济社会发展具有重要的指导意义，在公共财政构建过程中，必须按照科学发展观的要求，消除财政制度变迁中的路径依赖问题，通过体制创新保证公共财政的真正实现。 　　 　　一???传统财政的特征与公共财政构建中的路径依赖 　　 　　计划财政是与计划经济相联系的一种财政制度，也是政府配置经济资源的主要手段之一，政府在财政活动中发挥着决定性的作用，使得财政活动更多的表现为强制性和政府意志性，财政活动成为政府主导和管制的行为而由公民被动接受决定，财政收支更多的作为政府活动的工具和应对经济变化的单一、僵化措施。[1]而在过渡财政时期，财政更多的是表现为一种被动的“退出”，对于财政活动的边界并没有一个清晰的认识，因此在实践中沿袭了很多计划财政时期的做法，从而表现出一些共同的特征。中国自1994年有目的的进行公共财政实践以来，财政活动的公共性表现越来越明显，但历史的连续性使得计划经济思想的延续和中国在发展经济中的一些 “经验”做法必然会对新的制度建设产生影响，因此传统财政所表现出来的一些特征也就成为公共财政构建中路径依赖之所在。 　　(一）资源配置的政府主导性 　　 在计划财政时期，政府是资源配置的主导力量，有学者将其称之为建设型财政或全能财政，而在过渡财政时期，虽然进行了放权让利等活动导致政府收入尤其是税收收入占GDP的比重不高，但因为在改革初期，非公有制经济所占比重不大，大量经济资源依然掌握在作为政府附属物的国有企业手中，市场所发挥的力量依然不强，因此在资源配置上计划性虽然有所松动，但市场的基础性配置作用尚未显现出来。而在自1994年有目的的进行公共财政实践以来，虽然建立了以税收为主的收入体系，但规范性欠缺，依然把税收作为政府筹资的工具，以增收为基本取向和手段，从1996年到2004年，中国的GDP增长了近2倍，但税收收入增长了近3．6倍，这种收入增长速度与GDP增长之间的不协调，尤其是连年的税收大量超收，并没有体现出财政与经济社会统筹发展的关系，也不能实现税收对市场的“中性”，更与公共财政把财政收入作为公共产品价格、公民自愿牺牲以换取公共服务的根本要求是相违背的，依然是计划经济下政府筹资进行经济建设、处理积累与消费关系观念的延续，资源配置的最终决定权依然控制在政府手中，只是将市场作为经济发展的一种实现手段来看，而非实现市场的基础配置作用。[2]在财政支出方面，重点依然集中在对效率的促进上，经济增长的单一目标比较明显。经济建设支出所占的比重自1978年以来一直最高， 1998年以后依然平均达到了34．88%，尤其是在经济建设支出中，经营性投资资金自1998年以来占经济建设支出的比重不断上升，至2004年已达14．38%，说明中国财政支出结构还是沿袭投资建设型财政的支出结构模式，以行政性投资作为促进经济增长的基本手段。但这种政府主导的粗放型经济增长模式并不适合经济的可持续发展，靠财政扩张推动起来的经济增长一般需要再下一个周期地进一步扩张来维持，这也是造成中国国债规模不断增加的重要原因，会进一步加剧财政活动中的路径依赖，一旦财政不能保证这种扩展能力，经济可能会陷入衰退。 　　 （二）财政活动的工具性 　　在传统财政中，财政活动只是作为单纯的经济发展手段或宏观调控手段，政府为完成某一时期的经济和政治任务而经常性的改变财政政策，使得财政活动不具有连续性，而成为政府活动的工具，更注重其作为一种“调控杠杆”的作用。在进行公共财政实践时期以来，也并没有按照公共财政的本质要求构建完整的公共财政框架，而是保留了大量的投资、补贴和税收优惠等以刺激经济的增长，其中以大量的税收优惠政策吸引外资、促进经济增长的方式虽然在改革开放之初对于中国尤其是沿海地区的经济发展起到了重要作用，但中国经济形势已发生了变化，对于外资来说吸引力更大的不是税收优惠，而是中国现在的经济增长和投资环境，而且这种方式不可能对于中国所有地区都适用，当地区和时机发生变化的时候，这种方式对于区域经济发展差距的扩大和税收收入的不必要流失所造成的恶性循环必须引起重视。在宏观财政政策上，目前也是以相机抉择为主，自动稳定作用