关于行政事业资产立法问题思考.docVIP

关于行政事业资产立法问题的思考 　　 行政事业资产一般指行政事业单位国有资产，即行政事业单位占有、使用的国有资产。它是国有资产的重要组成部分。2007年，全国开展行政事业单位资产清查，清查结果显示，截至2006年底，全国行政事业资产总量已经达到8.01万亿元，占全国国有资产总量的近三分之一，其中净资产达5.31万亿元，在社会经济和政府机构运行中发挥重要作用。然而，我国对行政事业资产立法研究严重滞后，这与行政事业资产的重要地位不相适应。本文通过行政事业资产的立法问题探讨，以期完善我国行政事业资产的法律法规体系。 　　 　　 一、我国行政事业资产立法的现状和主要问题 　　 在宪法和法律层面，我国还没有针对行政事业资产的单独立法，也没有针对全部国有资产的专门立法，相关的法律规范散见或体现于《宪法》、《立法法》、《物权法》等法律文件之中。现行的其他法律，仅仅是对“国家财产”或者“国有资产”有零星的涉及。在行政法规层面，我国也没有对国有资产或者行政事业资产的明确规定。目前，关于行政事业资产的层级最高、规定最为完善和综合的规范性法律文件，是2006年财政部颁布的两部规章，即《行政单位国有资产管理暂行办法》和《事业单位国有资产管理暂行办法》（以下简称“两令”）。这两部规章对行政事业单位国有资产的管理体制、管理原则，以及资产的配置、使用、处置、评估、监督检查和法律责任等方面做出了框架性的规定。其他地方性法规、规章，基本都是遵循或参照“两令”的规定进行展开和细化的。财政部出台的“两令”对我国行政事业资产立法工作无疑具有重要意义，使我国行政事业资产管理的法制建设又向前迈进了一大步。但是，现存的法律制度仍然存在一些亟待解决的问题，需要进一步研究和完善。 　　 （一）基本概念不统一。对于法律来讲，准确、统一的概念和术语是一个基本而又关键的要求。但我国各层次的规范性法律文件对行政事业资产这一概念却没有形成应有的共识，对各种相关概念也缺乏一个基本统一的体系。在我国的立法体系中，与“行政事业资产”相近或相似的用语主要有如下几种：一是“行政事业单位国有资产”或“行政单位国有资产”、“事业单位国有资产”。原国资局和财政部1995年发布的《行政事业单位国有资产管理办法》和财政部2006年出台的“两令”使用了这一用语。二是“行政事业资产”或“行政资产”、“事业资产”。辽宁、济南等多个省市政府发布的规范性文件中采用了这一用语。三是“行政事业性资产”或“行政性资产”、“事业性资产”，《最高人民检察院关于进一步加强检察机关国有资产管理工作的意见》等部分文件采用了这一用语。四是“政府资产”，重庆、广东等省市政府的一些规范性文件采用了这一用语。五是“政府公共财产”，1998年国务院办公厅发布的财政部“三定”规定中使用了这一用语。 　　 （二）立法体系不完整。我国法律渊源的体系是宪法――法律――行政法规――部门规章和地方性法规，但我国行政事业资产的法律法规和规章制度却没有在上述各个层面上形成一个完整的体系。在宪法层面可以明确看到，《宪法》仅仅概括地规定了国家所有的财产，并没有针对包括行政事业资产在内的国有资产进行详细表述。在法律和行政法规层面，我国没有针对国有资产的专门立法，也没有针对行政事业资产的专门行政法规。在部门规章层面，财政部颁布的“两令”是属于部门规章的规范性法律文件。但是，规章是规范性法律文件的最低层次，法律效力有限，同时，“两令”还缺乏与之配套的更为细致的规范性文件。在地方性法规方面，各地行政事业资产立法状况很不平衡，已发布的地方性法规和规章的数量差别很大，在立法的集中化和综合化等方面也存在较大差异。 　　 （三）管理体制内容不明确。管理体制是行政事业资产法的一项重要内容。但是，我国行政事业资产管理体制中最重要的问题――哪个机构是资产管理的职能部门、职能部门与相关部门的职责如何划分――在法律上却没有明确规定。多年来财政部门一直在履行行政事业资产管理的职责，以中央级为例，1988年以前，作为财务管理的一个部分，行政事业资产管理由财政部负责；1988年至1998年，由原国家国有资产管理局会同财政部负责包括行政事业资产在内的各类国有资产管理工作，原国家国有资产管理局是归口财政部管理的国家局，因此，可以说财政部仍然是负责行政事业资产管理的职能部门；1998年原国资局撤销后,除了中央行政事业单位国有资产产权界定、清查登记工作外，其他行政事业资产管理职责回归财政部；近几年来，党中央和国务院的多个文件也明确财政部是负责行政事业资产管理的职能部门，如《关于做好清理规范津贴补贴工作的意见》和《关于规范公务员津贴补贴问题的通知》等。但是，财政部门的职能部门地位在法律上却始终没有专门规定，与其他部门在国有资产管理方面的职责划分也不够清晰。财政部门只能根据《预算法》、《