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关于财政监督的探讨性认识(一) 　　【编者按】贾康，中国著名经济学家和财政学专家、财政部科研所所长、研究员、博士生导师。中国财政学会副会长兼秘书长、财政部高级技术职称评审委员会副主任、中国税务学会常务理事、中国国债协会常务理事、北京市人民政府特聘专家、福建省人民政府顾问、西藏自治区人民政府咨询委员、中国人民大学、国家行政学院、厦门大学、西南财经大学、广东商学院特聘教授，先后受前总理朱?基，现总理温家宝之邀参与“中南海问策”。多年来，贾康著述颇丰，多项科研成果获国家级大奖。 　　为有助于大家探讨研究我国宏观财经运行状况及其规律，从2007年第1期起，本刊将开设“贾康财经观察”专栏，特请贾康教授将其在财经领域的最新研究成果逐一进行介绍，以飨读者。 　　 　　我主要从四个方面，就财政监督进行一些探讨： 　　 　　一、财政监督的必要性、重??性和面临的挑战 　　我想从最基础的、对财政的把握谈起。据考证，中文“财政”这个词最早出现在光绪皇帝的诏书里，是从日语转用过来的，英语里边则用“public finance”表示。如果简要地概括一下，我个人认为可以把“财政”两个汉字，拆开再合到一起作这样一个通俗些的表述，即“财政”就是“以政控财，以财行政”的分配体系。“以政控财”是说财政这样一个理财系统，它的主体是国家政权。各级政府凭借自己的社会统治者和管理者的政治权力，控制社会总产品里面的一部分，而这部分由政权体系控制的社会总产品在现代经济中表现为价值形态的政府财力，这是“以政控财”。那么掌握这部分财力做什么用呢？是要通过财力的运用来履行政府自己的职能，即“以财行政”。政府做任何一件事情，背后都必然有一个财力后盾的问题，政府的任何一项职责，无论大小――大到国家安全、整个生态环境的保护，小到提供社区里面的公共设施――没有财力作为后盾，都是不可能实现的。财政部门是一个综合性部门，它对于整个政府的正常运转、正常行使各项权力、履行各项职能，至关重要。这样一种“以政控财、以财行政”的分配体系，引出了财政监督问题，这是财政分配的延伸和客观要求。财政最核心的功能是分配，引申出两个与分配相关联的功能，一个是调节，一个是监督。“以政控财、以财行政”的分配体系是否按照政府作为社会权力中心所追求的目标运行，需要一些判断标准和控制规范。事前的预测、事中的随机信息反馈和运用政策的动态跟踪，以及事后的总结，这些都可以用财政监督的概念来把握。财政监督是财政分配体系所客观、必然要求发挥的功能，是整个财政工作的重要组成部分。 　　财政形态显然要顺应各个历史阶段政府战略目标的不断演变和调整：在建国之前，我们的革命根据地就有财政，是适应战时要求的供给型财政。在建国之后“第一个五年计划”时期，转入生产建设型财政。改革开放以后，在80年代，中央书记处提出财政转型的问题，当时提出应转为经营管理型财政，希望财政能够摆脱传统体制下简单给计划部门做出纳的角色，而正面发挥自己的分配功能，做好统筹协调和管理。但在80年代这样有积极用意的要求在工作里面如何处理好，并没有得到比较现实的解决方案，到了90年代提出振兴财政，是针对着财政方面积累的大量矛盾和问题，以及财政年年赤字的困难。一直到1998年，在整个财政转型的方面，树立了一个明确的目标，就是要建立公共财政框架，这是和市场经济新体制相配套的财政转型和基本定位的导向和大思路。在公共财政转型中，财政监督要配合财政转型继承传统中好的东西，并适应形势做出探索和创新。财政监督工作者要以创新的姿态推进财政监督工作。现在中国经济进入了重要的战略机遇期，一方面是一个黄金发展期，另一方面也是一个矛盾凸显期。存在弱势群体、收入差距、环境、资源等问题。这些矛盾需要我们按照科学发展观、构建和谐社会的要求，正确处理一些系列错综复杂的关系来缓解矛盾，来推进整个现代化进程。在这个过程中财政的职责很重，在构建公共财政的过程中，财政监督的责任也非常重。 　　1998年下决心停掉物价、税务、财务大检查，有它的道理所在。物价、税收、财务大检查取得了很大成绩，也存在一定的问题。由于每年搞一次，使人们产生了思维惯性，不太注重建立日常的监督检查机制。由于每年要把异地人员组织起来交叉进行大检查，又大大增大了检查成本。1998年正式提出构建公共财政框架，同时，相应地提出改变这种一年一度大检查的“运动”方式，是要用一种规范化、科学化的监督检查机制来替代它。监督检查功能是很重要的，如何建立一个适应社会主义市场经济的财政监督机制，是我们面临的考验。 　　“十一五”期间，财政体制还要做出进一步的较大改革，其框架上，以在有条件的地区实行“省直管县”和“乡财县管”为突破口，应力求扁平化，减少层级，降低行政运行成本，并使“分税分级”体制在省以下具有可操作性；对中央、省和省以下不同层级的政府