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农村金融的功能缺陷与制度创新 　　 　　作为一种制度安排，农村金融组织体系创新能否在一个不太长的时期内实现，能否促进现代农业发展、保障农业结构调整顺利推进，是建设社会主义新农村的关键所在。 　　现代农业的发展、传统农业的改造以及新农村建设都对资金有着非常急迫且巨大的需求。从中国农村金融供给的基本特征观察，农户的资金需求更多地表现为个体数额不大、农户群体数量众多、彼此间差异大，这使资金供求之间的通畅较之城市和非农产业困难得多。 　　 　　农村金融的弱质特征 　　 　　中国农村自改革开放以来，农户成为最基本的生产单元，这在三方面强化了农村金融供需平衡之间的弱质特征：其一，中国农户数量巨大。据统计，中国有2.5亿农户，其中约一半有信贷需求，这决定了中国农村对资金的需求总量是巨大的。其二，中国农户平均经营规模微小。2005年的统计数据表明，中国的耕地为1.3亿公顷，平均每户农户占有土地不到0.5公顷，是世界上人均土地经营规模最小的国家，这表明单个农户对资金的需求是有限的。其三，中国经济的区域特征十分明显。不同区域的资源禀赋、经济社会发展水平导致农户与农户间差异很大，对资金也表现出多层次、多元化的不同需求，因而满足不同对象的不同愿望异常困难。这使中国农村金融问题不仅相对于发达国家，即便是相对于大部分发展中国家，也明显表现出资金运行流程更复杂，绩效更不容易显现，缺陷更容易放大，实现制度创新的任务更艰巨的根本原因。换言之，如何确保农村资金从有限的供给渠道和组织网络流向数以亿计的农户家庭，并实现供需平衡，始终是富有挑战性的议题。 　　鉴于中国农村金融问题的复杂性，满足农业、农村和农民最基本的资金需求历来是农村政策的基本目标之一。相对于农户的资金需求，尽管中国已具备足够的资金供给能力，有从组织机构层面讲比较完备的农村金融体系，但在农村金融制度安排上却不尽如人意，被诟病最多的是农村对国民经济的资金贡献远远大于其获得的资金支持。而且，从最大限度满足农户和农村其他经营主体不断增加的资金需求角度看，中国现阶段尚缺乏一??完整意义上的农村金融组织体系。 　　 　　制度缺陷导致功能缺陷 　　 　　现阶段中国农村金融机构组织体系的不完整和功能的不健全，表现出明显的制度缺陷。 　　政策性银行难以承担农村政策性金融的重任。在目前政策性金融的分工制度下，中国农业发展银行主要把贷款发放给国有粮棉购销企业，提供按最低收购价收购农民粮食的资金。应当特别指出的是，以最低收购价收购农民粮食对稳定粮食价格、增加农民收入作用明显，但由于农业发展银行业务范围狭窄，业务功能单一地退化成“粮食银行”，政策性金融功能明显不足。 　　国有商业金融在农村金融领域的功能趋于弱化。农村金融市场需求的满足需要大量储蓄和贷款支撑。近几年，国有商业金融机构大大弱化了在农村的金融业务，致使大部分农村地区金融机构单一化、农村金融市场垄断化趋势日益明显。基层金融机构网点不足造成农村资金严重外流。20世纪80年代中期以前，农业银行全部贷款的98％以上集中于农村。80年代中期至90年代初，为解决农产品“卖难”和扶持乡镇企业，农业银行每年将60％的信贷资金用于农副产品收购和乡镇企业发展。90年代中后期至今，农业银行的农业贷款占各项贷款余额的比例大大下降。目前，农业银行的业务范围与其他国有商业银行基本无异，长期保持的农村金融主导地位大大弱化。 　　农村信用社改革尚未取得突破性进展。尽管这几年农村信用社的不良贷款比例下降，盈利水平提高，农业贷款规模有所增加，但相对于农户的信贷需求而言，供需之间的矛盾仍然突出。这主要表现在四方面：农村信用社运行仍然享受政府的隐形担保，自身活力不足；所谓民主管理形同虚设，社员代表大会、理事会和监事会不能发挥应有作用；服务内容、方式和手段不适应农村和农业经济发展的需要，不能满足农民日益增长的对多种金融服务的需求；出于自身财务可持续发展的考虑，农村信用社商业化倾向严重，使资金大量流向收益率较高的城市或非农部门，真正需要贷款的农户和农村其他经营主体常常难以得到贷款。 　　农业保险不适应农业发展的需要。中国每年约有0.3亿公顷农作物受灾，占全国农作物播种面积的四分之一，成灾面积占受灾面积的比重在40％以上。灾害损失目前主要依靠两种方式进行救助，即由民政部门实施的政府农业灾害救济和中国人民保险公司以商业方式推进的农业保险。从实际情况看，这种补偿性质的灾害救济既受国家财力限制而补偿不足，又不适应经济发展和结构调整对农业保险的要求，同时也不利于培育农户参与保险的积极性。中国人保公司从1982年开始承办农业保险业务，业务波动很大，农业保费收入占财产险保费收入总额的比重由1992年的3.6％下降到目前的不足1%。商业保险提供的农业保险业务远远不能满足农村经济发展和农业结