加强预算外资金管理探讨.docVIP

加强预算外资金管理的探讨 　　预算外资金是相对于预算内资金而言的，是不纳入国家年度财政收支预算的“弹性”资金。随着国民收入分配格局的变化，政府各个部门掌握的预算外资金迅猛扩大，在有些地区其规模已经与预算内资金持平甚至有所超出。这是新的历史条件下国家财权分散形成的一个新特点。客观的说，作为国家财政的一个补充，预算外资金在国家建设中发挥了一定的积极作用，在一定程度上弥补了重点建设资金不足，保证了某些专项事业的资金需要。问题是在资金分散过程中，缺乏调控、监督体系去加强管理，缺乏有效经济手段去引导这部分资金的流向使之合乎宏观目标。因此，我们必须从管理体制上着手进行改革，从实现财政职能的大局考虑，将预算外资金逐步纳入财政轨道。 　　一、治理预算外资金膨胀的理论基础 　　１．治理预算外资金膨胀，是振兴国家财政的要求 　　治理预算外资金膨胀，壮大政府财力，完善财政职能，是巩固国家政权，实现国家职能的必然要求。党的十四届五中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展“九五”计划以及２０１０年远景目标的建议》中，提出了“振兴国家财政”的口号，争取到２０００年基本消灭赤字。而改革预算外资金管理体制、将预算外资金转化为财政收入以壮大财政实力则成为实现这一目标的当务之急和唯一可行的措施。目前我国中央财政的支出中，一半靠借债。如果这种情况继续下去，到本世纪末我国的债务总额将达到６０００～８０００亿元，约相当于现在一年的财政收入。从理论上说，现在每年的财政缺口约达１５００亿元，如果弥补每年ｌ５００亿元的财政赤字，单纯靠增税，则增值税要提高到２５％左右，而税负过重必然造成企业资金紧张，缺乏活力。据统计，我国国有企业实际亏损面已达５２％，在这种情况下再增加税率，显然已不可能。而压缩财政支出，由于刚性作用，也难以奏效。因此当务之急就是改革预算外管理体制，把预算外收入转入财政资金。 　　目前，中央各部门为保障重点建设和某些事业发展而实行各种基金制（如电力基金、铁路基金等），这些基金自收自支，游离于国家预算之外，不仅???财政收入造成累退状态，而且肢解了财政职能，形成了大大小小诸多小财政的不正常状态，分散了本应集中的国家财力，极大地削弱了国家财政的宏观调控能力。另外，在改革收入分配体制同时，没有相应的调整国家财政供给范围，致使财政继续承担不应承担的支出，这就不能不影响本应财政支援的各项事业的供给力度。为缓解这一矛盾，又采取了各行政事业单位创收，实行自收自支的办法，但也引发了社会财力分配上的无序化，乱收费、滥摊派现象泛滥，致使大量财政收入流落到国家预算外而“灰色化”，成了国家财力大量漏失的“黑洞”。于是就形成了一个不良循环机制，即因财政供给不足，各方面就创收、摊派、收费，而各方面努力创收又直接或间接不断挤挖国家财力，从而进一步导致财政供给不足。 　　总之，改革以来财政困难是体制性的，是由于财政体制不顺，财政职能肢解，财力严重分散的结果。因此，振兴财政的可行性分析和内在实质都要求把游离于预算外的财政资金纳入财政轨道，在此基础上进一步改革。改革预算外资金管理体制势在必行。 　　２．预算外资金的性质要求其应纳入预算管理 　　预算外资金源头是行政事业性单位凭借国家权力或国家授权而收取的一种财政性资金，它体现的是一种政府行为，其所有权和使用权原则上都归属于国家，而不是属于部门和单位。然而，目前的预算外资金管理体制，管理预算外资金都是以资金归单位所有，自收自支为前提，这与资金的最终所有权和使用权都属于国家是相悖的，财政是以国家为主体的分配活动，在政府的行政体系中，应当并且只能有一个部门来代表政府从事资源配置、收入再分配，并且为政府运作筹集资金，这就是财政部门。因此，把预算外资金归于财政统一管理，纳入财政预算，是还预算外资金本源的必然要求。 　　二、治理预算外资金膨胀的具体对策 　　在上述理论分析的基础上，应已认识到治理预算外资金膨胀是必要的。目前改革预算外资金管理体制的时机正日趋成熟。首先，我国对预算外资金的口径已作了重大清理和整顿，不再包括国有企业专项基金和税后留利，仍放在口径之内的预算外资金，大都具有政府资金的性质；其次，我国从１９９４年开始实行的分税制财政管理体制，初步划清了中央和地方政府、中央财政和地方财政各自的收入获取领域。这样，地方各级财政的独立性初步明朗化，地方政府自主调度财政资金推动经济和事业发展的权能也相应强化。在体制基数和财力分配格局明朗而稳定的前提下，各级地方政府加强了对预算外资金的管理，许多地方实际上已将其纳入预算或准预算的轨道。应该说统一预算内外资金时机已趋成熟，势在必行。目前的具体对策是： 　　１．摸清实底。目前我国到底有多少预算外资金并不十分清楚，尤其是进入“小金库”那部分更不清楚。底子不清则决策不明。因此，在决策之前，必须由政