城市规划中公众参与理论文献综述.docVIP

城市规划中公众参与理论的文献综述 　　摘 要:公众参与城市规划有助于减少规划失误、增强规划的合理性,保证规划的顺利实施,但我国的公众参与比较滞后,影响了城市规划的制定和有效贯彻执行。文章对国内外公众参与城市规划的理论进行了综述,总结了该领域已取得的一些重要成果,最后对其发展趋势进行了概括。 　　关键词:公众参与 城市规划 参与模式 　　中图分类号:F290文献标识码:A 　　文章编号:1004-4914(2010)03-045-03 　　 　　一、背景 　　城市规划是一定时期城市发展的计划和各项建设的综合部署,其目的是合理、集约利用城市土地,保护城市环境。城市规划是建设城市和管理城市的依据。虽然我国城市规划由众多知名学者和业内专家参与制定,但是在市场经济条件下,地方政府作为规划的决策者,有时出于对城市经济效益增长的过分关注,粗放经营土地,建设形象工程、面子工程、为招商引资不惜贱卖土地,带来了一系列环境问题和社会问题。而公众参与是在社会分层、公众需求多样化、利益集团介入的情况下采取的一种协调对策,它强调公众(市民)能够直接而持久地参与城市规划的编制和管理过程,成为规划制定和规划实施过程中一个重要的组成部分。 　　公众参与分为规划制定时的公众参与和规划实施时的公众参与。{1}它起源于美国、加拿大,最初是为了稳定民心,保持社会安定,而后上升到城市规划制定、管理民主化的高度。国外公众参与城市规划的经验证明,公众参与城市规划有助于减少规划失误、增强规划的合理性,有利于规划的顺利实施,并可以起到监督规划部门依法行政的作用。 　　上世纪90年代初,公众参与城市规划的概念引入到我国规划界,经过近20年的发展,取得了一些成果,如:1990年4月1日起实施的《中华人民共和国城市规划法》,注明了公众有遵守规划的义务和检举违章的权利;1991年建设部颁布的《城市规划编制办法》,指出规划的编制应广泛征求有关部门和当地居民的意见;2008年1月1日起实行的《城乡规划法》首次确立规划的公众参与机制,提出“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与”的规划程序,强调公众参与、社会监督。{2}但总的来说,我国公众参与城市规划还处于象征性参与???段,目的化与功利化倾向比较严重,立法也相对滞后,参与缺乏制度性途径,监督机制也不完善。{3}公众只有参议权而没有决策权,规划决策多由政府领导“拍板”决定。这一现状已影响到城市规划的制定和有效贯彻执行。本文对城市规划中公众参与理论进行综述,以期为我国的城市规划工作提供一些参考。 　　二、公众参与理论及研究现状 　　1.国外公众参与理论研究。早在1947年,英国“城乡规划法”所创立的规划体制就已经允许社会公众发表他们的意见,公众还可以对他们不满意的规划决定进行上诉。英国政府部门的规划咨询小组(PAG)于1965年首次提出“公众应该参与规划”的思想。{4}1968年修订的“城乡规划法”对公众参与城市规划作了规定。1968年3月的“斯凯夫顿报告”提出公众可以采用“社区论坛”的形式建立与地方规划机构之间的联系;政府可以任命“社区发展官员”,以联络那些不倾向公众参与的利益群体。斯凯夫顿报告被认为是公众参与规划理论发展的里程碑。早期公众参与规划的含义比较模糊,一方面强调公众应当决定公共政策,另一方面又提出规划师应该自己决断。因此,早期的公众参与规划实质上更多的是“征询”公众意见,还不能说是公众主动地参与决策。{5} 　　美国关于公众参与规划最著名的两篇文章是:Paul Davidoff在1965年发表的“规划中的辩护论和多元主义”(Advocacy and Pluralism in Planning),{6}以及Sherry Arnstein在1969年发表的“市民参与阶梯”(A Ladder of Citizen Participation)。{7}Paul Davidoff提出了“辩护性规划理论”,认为每个规划师都应为不同社会群体的利益代言和辩护,并编制相应的规划,然后让法庭的法官(即地方规划委员会)最后来作出裁定。辩护性规划理论对公众参与城市规划的理论和方法进行了大胆的设想和实践,在政府、规划师和公众之间建立了桥梁,推进了美国社会公众参与规划的进程。 　　Arnstein从实践角度提出了公众参与城市规划程度的“市民参与阶梯”理论,{8}为衡量规划过程中公众参与成功与否提供了基准。她把公众参与分为3个层次、8种形式。最低的层次是“无参与”,包括“执行操作”、“教育后执行”两种形式;第二层次是“象征性的参与”,从低到高依次为“提供信息”、“征询意见”和“政府退让”;最高层次是“市民权利”,从低到高依次为“合作”、“权利代表”和“市民控制”。阶梯理论告诉我们,只有当所有的社会利益团体之间――包括地方政府、私人