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论单位预算约束力软化的成因及对策 　　摘 要:如何强化单位预算的约束力,是目前我国财政预算管理的重要课题。文章对单位预算约束力软化的表现及原因进行了分析,并提出了强化预算法规意识;提高预算的科学性、合理性和准确性;明确预算管理主体职能;严格实行预算考评等一系列具体措施。 　　关键词:预算法规 预算体制 预算方法 审批程序 　　中图分类号:F270.7 文献标识码:A 　　文章编号:1004-4914(2010)06-284-02 　　 　　一、单位预算约束力软化的表现及原因 　　这些年,尽管一再强调要强化预算的约束力,但实际上,预算软化的问题始终未能得到有效改观,甚至在一些单位和部门表现比较突出。其主要表现在以下几个方面: 　　1.预算法规意识淡薄。大多数单位在编制预算时,都比较认真,领导比较重视。但预算审定后,在执行中该怎么花就怎么花,不再过问有没有预算,会不会超预算,使预算束之高阁,“预算不算”。有的甚至不作预算,按照主观意志和单位、部门需求,随意开支。有的认为,预算毕竟是预算,不能代表实际开支,没有多大作用。有的认为钱是自己的,只要不超支、不花过头钱,编不编预算影响不大。有的认为,多年来,不严格执行预算、超预算的情况屡见不鲜,但并不追究什么责任,觉得按不按预算办事无所谓。有的即使编了预算,也只是简单地应付一下,并没有认真对待。因此,由于人们对预算法规缺乏足够的认识,预算法规的观念没有真正树立起来。 　　2.预算体制出现“缺口”。确保预算收支平衡是增强预算约束力的一个重要目标。但是由于体制上原因,较大地影响了预算的综合性和平衡性。(1)经费垂直管理后,购置费、维修费从正常财务中划出。就单位年度预算来讲,形成了正常财务的财务预算分离的局面,任何一方的预算都不能具有统揽整体的功能,致使领导很难掌握本单位经费收支的总体情况,也很难对本单位的经费进行统筹安排、综合计划。(2)“在单位领导下,各项事业经费由事业部门和财务部门共同管理”的条块结合的预算体制,较好地协调了财务部门和事业部门的关系,但不足之处是单位领导对各事业经费调剂困难。虽然有关规定要求事业部门编制的分项预算必须报财务部门审查和综合平衡,但是财务部门作为单位理财的综合部门并不能真正代表单位行使分项预算调整的权限。这样,在安排预算时,很难对各事业部门的预算经费结余、预算外经费等作统一调剂,平衡各方面的需要,难免出现一些项目预算打不足,留下超支隐患;而一些经费则数额较多但安排支出较少。结果是一些项目出现超支,而另一些项目则出现较多沉淀,较大地影响了预算执行的平衡性。 　　3.预算法规基础不够坚实。上级单位预算管理的主要依据是《综合财务计划管理规定》、《关于严格预算管理的通知》、《财务正规化管理暂行规定》等文件,但就法规本身而言,还有些缺陷。(1)法规的权威层次显得较低。预算工作涉及各单位各部门及国家机关。而目前有关预算管理的规章是其他部门各自颁发的,规格不够高。(2)体系还不够健全。主要是比较零散,覆盖而窄,缺乏系统性。如对预算管理的规定,分散在不同的文件中;对不严格执行预算、变通执行预算的行为,还没有追究责任的法律依据。(3)相关法规不够配套。综合财务计划规定,要将预算经费、预算外经费、生产收益和库存物资捆在一起,统筹安排,但是由于物资登记、价值核算方面的规定还不具体、不健全、不完善,物资计价挂账制度还未得到很好落实,致使库存物资并没有真正捆入预算。 　　4.预算程序不够严密。(1)编制不够严密。文件规定,单位预算在各事业部门分项经费预算的基础上编制而成,但实际情况往往是,上级下达经费指标晚,且经费数量每年不等,加之事业部门易人较为频繁,对预算工作生疏,调查研究不够,从而影响了预算编制的质量。(2)审批不够严密。目前有关文件要求,年度预算由单位审批执行,对上级职能部门的监督作用没有明确的提出来,只规定报上一级财务部门审评和备案,审评后由审评单位批准下达审核意见书,被审评单位根据审核意见书作必要的调整。但究竟调整了没有,还缺乏一种必要的监督形式。(3)调整不够严密。文件规定,在预算执行中,遇有确需追加经费的项目,要在年度预算范围内,于9月底前进行一次性调整,但没有规定调整预算后向上级报批的问题。这样就给单位对不便于在年初预算中立项的开支,在调整时,随意追加项目、搞建设,造成经费超支和赤字预算现象。 　　5.执行预算不严肃。年初在编制预算中,各单位一般都能够做到量入为出、留有余地,收支平衡、不打赤字。但在执行中,预算归预算,执行归执行,预算与执行出现“两张皮”现象。 　　6.预算监控不到位。有的单位对本级事业部门和所供应单位编制的预算审批不严,审评的批复应付了事,结算报销时不能严格按预算和标准制度审核,预算控制制度落空。虽然文件规定年终要进行预算考