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中国社会保障制度的管理模式选择研究 　　摘 要：古今中外的社会保障实践证明，高效而有序的管理是社会保障制度健康、可持续发展的前提和基础。因此，选择适合我国国情的管理模式是建立新型社会保障制度的关键。在总结文官制与新公共管理的利弊，分析我国社会保障制度管理现状的基础上，提出了以完善文官制为前提，吸收新公共管理的精髓，适度发展企业化运作的社会保障管理机构的新型社会保障管理模式。? 　　关键词：文官制；新公共管理；管理模式? 　　中图分类号：D6文献标识码：A文章编号：1672-3198（2008）11-0061-02?? 　　 　　1 引言? 　　 　　作为一个后发国家，中国在现代化进程中，要在经济领域实现计划经济的市场化和自由化、 自然经济的货币化与市场化；在政治领域实现集权制度的民主化；在社会发展领域实现农业社会的工业化、工业社会的信息化；在行政管理领域，则要承受改革传统行政模式逐步实现文官化和为应对全球化挑战而推行新公共管理的双重压力。那么，作为行政管理重要组成部分的社会保障制度的管理到底应采用何种模式呢？? 　　 　　2 中国社会保障制度的管理模式现状? 　　 　　中国社会保障制度的管理模式经历了一个由乱到治、由分散到统一的发展过程。1998年3月，九届人大一次会议审议通过了《国务院机构改革方案》，新的一届中央政府中，在原劳动部的基础上组建劳动与社会保障部，把人事部，民政部，卫生部及原国务院医疗制度改革办公室管理的有关社会保险事务划归劳动与社会保障部统一管理。1998年4月1日，劳动与社会保障部正式成立，并在此基础上建立了新的由政府统一集中管理的社会保障管理体制。即由中央政府设立劳动与社会保障部，下辖养老保险司、医疗保险司、失业保险司、农村社会保险司和社保基金监督司；在省级政府设立社会保障厅，在市级单位设立社会保障局，实行统一政策、统一制度、统一标准、统一表格，经费统收统支。管理机构包括行政管理机构和业务管理机构两个部分，也就是说劳动与社会保障部除了要承担政策法规的制定，社保基金的监督等责任之外，还要负责社会保障的业务管理，包括受保人的??记和审查；保障基金的筹集、计算和支付；保障基金的使用、调剂和运营等责任。? 　　因此，中国社会保障制度的管理模式在经历1998年的行政体制改革后，基本确立起以劳动与社会保障部为领导机构的分部分层、集中运作的管理模式。它的运作和管理方式具备了西方文官制的某些特点。从分散管理逐步走向集中统一管理；从行业统筹逐步走向省级统筹，并进一步迈向全国统筹；从大范围粗线条管理逐步走向分部门、分项目管理，为建立广覆盖、低水平的社会保障制度打下了良好的基础。但是，现行的管理模式仍然存在一些问题? 　　第一，文官制不足，劳动与社会保障部尚未建立起足够的权威和严格统一的制度规范。各部门出于局部利益的考虑，纷纷涉足社会保障事务。如今，社会保障管理与经办已涉及到劳动、人事、卫生、民政、财政、教育、工会、妇联、银行、保险等多个部门，由于各部门所处地位不同以及利益的驱动，认识很不一致。所以，在实际工作中经常发生矛盾，难以综合规划和统一协调。在管理决策上，各订各的办法，各有各的政策界限，难于统一政策；在资金管理上，各有各的条块壁垒，资金过于分散，不能统一挑拨，调剂余缺，资金整体使用效益差；在监督机制上，仍缺乏严格制度规范并存在较大的漏洞。如电力、石油、通信等垄断行业以及事业单位职工的社会保险本应计入所在地区的省级统筹，但在推行的过程中，由于劳动与社会保障部权威不足以及利益冲突，最终不了了之；又如某些地区的社会保障主管机关没有建立起严格监督机制，地方政府便通过各种关系重重施压、巧立名目来挤占挪用社保基金，严重威胁了社保基金的安全。上海社保案就是一个鲜明的教训。? 　　第二，由政府集中统一管理所带来的高额管理成本严重影响了社会保障制度的运行。我国实行的具备一定文官制特色的政府集中统一管理方式决定了我国各级别社会保障管理机构都属于政府机构。社会保障的行政管理即制定法规及相关政策和业务管理即登记、缴费等日常事务性工作都集中在政府部门；管理人员享受政府编制，工资与福利都来源于国家财政。这种管理模式有利于中央政府制定的各项社会保障政策的贯彻实施和维护整个社会保障制度的稳定，但同时却产生了高额的成本。这种成本是维护政治系统稳定、遏制腐败所必需的，也是政府内部性所导致的必然结果。但随着社会保障覆盖面的进一步扩大、社会保障水平的刚性增长，尤其是人口老龄化的进一步加剧，所需的社会保障基金的数额越来越大，仅仅靠提高费率扩大缴费人口已无法承受为维护政令畅通、体制稳定所带来的高额成本。而人口老龄化给社会保障制度带来的最明显的压力就是快速增长的老年人口抚养比加重了赡养负担。老年人口扶养比是从经济学角度反映人口老龄化社会