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乡村债务形成的原因及化解 　　提要随着农村综合改革的不断深入，乡村债务将逐步演化成为影响农村发展、农村社会和谐稳定和农村税费改革成果巩固的主要矛盾，研究解决乡村债务的化解办法，建立健全化解乡村债务的长效机制，已是目前农村综合改革所无法回避且迫在眉睫的问题。 　　关键词：乡村债务；财政体制；化解 　　基金项目：安徽省教育厅人文社科项目《乡村债务化解对策研究-以安徽省为例》（项目编号：2010xk599） 　　中图分类号：F81文献标识码：A 　　 　　乡村债务作为筹集资金的一种特定模式，曾经对于弥补我国农村经济发展中的资金不足、促进农村农业经济发展起到客观的推动作用，但日益严重的乡村债务也严重影响到农村社会的稳定、影响政府形象和农村干群关系，成为构建和谐社会和当前新农村建设中的一大障碍。 　　 　　一、乡村债务内涵界定 　　 　　（一）乡村债务的内涵。乡村债务，一般是指乡村中一方当事人负有在将来某个时间向另一方当事人支付现金（包括存款）或商品、劳务的义务。就本质而言，乡村债务是一种经济行为，其关系具有相对性、强制性和有偿性特征。关于乡村债务的外延，有专家认为，乡村债务的涵盖面不能过于狭窄，而应包括乡村范围内（即介于城市之间由多层次的集镇、村庄及其所管辖的区域组合而成的空间系统内）所发生的一切债务，使乡村范围内的乡镇政府、乡村经济组织（包括集体经济、个体经济、私营经济、联合经济、股份制经济等各种经济类型的乡、村两级经济组织，家庭经济也包括在内）之间以及与国家、金融机构、国有企业等单位在发生经济关系的过程中所形成的债务的总和。 　　（二）乡村债务的特征。一是债权人结构复杂。乡村基层组织债权人几乎涉及社会各个方面，其中既包括政府工作人员、农民和个体工商户，还包括各级政府、企业、事业单位，同时又包括国外金融机构和各类外商；二是地理分布不平衡。中西部农产区乡镇财政收入有限，负债面较大；东部发达地区的农村在新上项目、引进技术、公益事业建设等方面起点高，相应负债金额较高。在负债额度上，乡村债务在地区间的分布极??平衡，主要表现为东高西低、发达地区高于落后地区；三是债务用途范围广。乡村债务资金一般用于如下几个方面：公共基础设施建设、税费改革前弥补税费欠款、兴办乡镇企业、普及九年义务教育达标、维持乡村基层组织运转和其他用途等。 　　 　　二、乡村债务成因分析 　　 　　（一）财政体制不健全。改革开放以来，我国财政体制改革总的趋势是财权上收、事权下放，使乡村基层组织承担着过多的事权，但又缺乏与之相应的财力，这种财权与事权的不对称是造成巨额乡村债务最主要的原因。1994年分税制体制改革更多的是关注中央利益和中央政府宏观调控能力。虽然地方政府广开税源，调动一切积极因素征收税费，但一些地方财政收入还是下降，尤其是在经济不发达地区，捉襟见肘的税费根本无法应对财政支出的快速增长。另外，实行分税制，中央本应把财权与事权结合起来，主动承担农村社会发展的公共事业与公益事业建设，但事实上在我国农村地区农民除了缴纳农业税费外，还需要缴纳各种兴办公益事业的集资。如，很多乡镇为九年义务教育制度的实施与检查就承担许多负债。 　　（二）政府职能“越位”形成历史欠账。在经济转型时期，我国的乡村政府大多延续了计划经济时期的思维模式，一些县乡政府不顾实际兴办企业或者为企业担保贷款，由于企业普遍陷入困境甚至亏损倒闭，债务最终落到政府身上，乡村政府为私人投资提供担保，这些企业如果破产了，乡镇政府的“或有负债”也就演变成了真实的负债。前些年特别是农村税费改革前，很多乡镇不切实际地大搞政绩工程、基础设施和公益事业（包括乡村学校、道路、植树造林、医疗卫生建设等），在向上级争取资金比较困难、向农民只能筹资到少部分钱的情况下，大部分资金缺口只有通过借款来解决，从而背负了很大的债务包袱。 　　（三）社会事业项目资金配套形成债务。在上级政府投资排不上位置，而事关农村居民生活稳定、安全、丰富的非生产性设施建设投资所需资金起点相对又高，乡村政府自有财政性资金和经济组织收入远不可能满足支出需求，乡村政府就只能举债。近几年来实施的“村村通公路”、“村村通自来水”以及农村合作医疗保险试点等，有严格的标准和要求，都需要县乡给予一定规模的资金配套，虽然在改善农村生产生活条件方面发挥了重要作用，但同时也增加了乡村政府的债务负担。另外，长期以来有限的财政投入远不能满足农村教育、卫生事业发展的需求，实际上农村教育、卫生事业的发展，基本靠乡村政府和广大农民群众来支撑，乡村政府只能想方设法举债。 　　（四）乡村财务运作的随意性与财务管理监督失控。旧的乡村财务监督体系已出现漏洞，新的财务管理制度和监督约束机制却没有及时建立起来，导致乡村财务监督与管理的缺失。财务不公开、账务混乱等现象在乡