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反垄断立法需要克服障碍 　　编者按：反垄断问题关系到我国政治体制改革的一些核心问题，全国人大已将反垄断法列入立法议程。因立法涉及深层体制问题，反垄断立法的障碍很大。国家发展改革委经济所研究员林志远提出，要克服反垄断立法障碍，尽快制订有力措施，制约垄断势力的发展。我刊拟分两期刊发其研究报告。 　　 　　企业暴利，产品价格飚升，消费者利益受损，是典型的市场垄断现象。开放市场经济的发展优势在于充分竞争和鼓励创新，而垄断是要抵制竞争和保护落后，导致不公平的利益分配和损害公众利益，因此发达国家普遍对之实行十分严格的限制。中国现在面对房地产、电力、铁路、电信、石油、石化等行业越来越多的企业垄断行为，反垄断的公众呼声已经很高，国家立法机关也在加紧讨论和准备出台专门的法律。但是反垄断的立法与以往的很多经济立法不同，不是调节企业与企业之间或者企业与政府之间的关系，而是保护社会公共利益阻止强势利益集团滥用权力地位的关系，立法的过程因此会有很多新的障碍需要我们提高认识去加以克服。 　　 　　一、反垄断立法的宗旨不明确 　　 　　对于反垄断立法要达到什么样的目的，各派专家有很大的分歧。一些专家观点着眼于反不正当竞争和保护消费者权益，而这方面我们已经有了比较现成的立法。一些专家的观点主要着眼于加入WTO的国际接轨需要。跨国机构的专家着眼于提高中国市场的透明度，期望获得更多进入中国市场的机会。媒体呼声比较高的诉求则是保护公众投资者和消费者的权益，矛头直指一些大的上市公司和一些从政府部门转型而来的大型国有企业。学术界的观点多为照抄国外的理论，不论大国小国的经验一概照搬，与中国的现实相隔较远，让人更加感到莫衷一是。 　　根据发达国家采取反垄断措施的分析，反垄断立法的宗旨大约有三个层次：第一是防止出现诸侯经济的局面，阻止过度集中的产业结构，例如美国的《谢尔曼法》和战后日本在美国占领下分割垄断财阀的做法。第二是反不正当竞争，对保护落后和阻碍技术进步的市场垄断实施有力的制裁，例如美国分割电信企业和英国分割电力公司的做法。第三是保护公众投资者和消费者权益，阻止滥用垄断支配地位和寡头协议定价。中国现在的反垄断立法讨论，主要还是属于第二和第三层面的，但是这些方面已经有了比较现成的立法，例如《反不正当竞争法》、《价格法》、《招投标法》、国务院《关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的决定》、国务院《关于整顿和规范市场经济秩序的决定》等，剩下的问题应该是如何把这些现成的法律文本变成有效的执法行动，而不是让人大通过一个新的法律文本之后再次束之高阁。中国要防止出现诸侯经济的局面，现阶段的根本措施还是要推进财政体制的改革，切断中央的专业职能部门与垄断企业的人事关系和财产关系，提高中央政府的宏观决策能力，削弱地方政府的行政垄断，阻止地方政府与垄断企业的财产融合，但是目前全国人大的反垄断立法讨论，还基本上没有涉及这方面的内容。 　　 　　二、发起调查和决定制裁的主体有争议 　　 　　即使没有专门的反垄断法案，根据中国现有的法律框架，仍然可以对垄断阻碍技术进步和垄断造成市场损害发起调查和制裁，关键是要有一个充分负责的授权机构能够发起调查和决定处罚裁量。这个机构是谁、有没有足够的专家队伍承担起应尽的社会责任、面对强大垄断势力有没有足够的制裁权力、有没有防止这个权力被滥用的制度保障？这些都是落实反垄断措施需要首先明确的问题。解决发起调查和执法机构的问题，有一个观点是增加对现有机构的授权，国家工商管理局的各级机构都希望因此获得更强和更多的处罚权，来满足他们机构膨胀和获取更多经费的需要。另一个观点是设立新的执法机构专司反垄断案件的调查和制裁，国家商务部希望能够因此获得组织专门机构的授权和独揽反垄断的内外事务。他们的着眼点都不是如何采取有效措施达到反垄断的良好社会效果，因此很难防止他们滥用反垄断的权力追求部门利益。事实上，我们从商务部起草的《成品油批发企业管理技术规范》和发改委主持的电信价格听政会上，已经可以看到他们维护垄断集团利益的特殊作用。 　　垄断调查和决定制裁是一项专业技术要求很强的工作。一是因为一般垄断企业之所以能够获得垄断地位，都是因为掌握了专门的技术和资本，能够有效阻止新的竞争对手进入，并且有足够的专家队伍和资本财力来维护他们的垄断地位。二是因为垄断有自然垄断和非自然垄断之分，自然垄断可以提供低于竞争市场的成本和价格，例如各种具有大规模网络服务系统的企业；非自然垄断是非自然原因造成的垄断，例如历史原因和制度缺陷的原因。反垄断不是反自然垄断，也不是只反非自然垄断，而是只对已经造成和可能造成各种社会损害的垄断行为实施制裁，进行这样的垄断损害调查和处罚量裁是需要很多专业知识和实战经验的，因此不论设立怎样的反垄断政府机构，要达到有效运作的目的，前提都应该是具有合格