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城市建设管理中公私合作 　　 　　第二次世界大战以后，尤其是70年代以后，西方国家政府经济管理乏力，国家财政日趋枯竭。为了维持繁荣、推动经济发展、提高管理效率和减轻财政负担，政府创造种种优惠条件，在城市建设领域打破传统政策界线，推行与私人合作的方式，使私营经济更直接的介入公共领域。 　　 　　一、公私合作模式产生的背景 　　 　　19世纪 90年代 ,很多欧洲国家的地方政府经受了越来越大的压力。中央政府由于遭遇财政问题而限制对地方的拨款，从而将负担转向地方，同时下放原有的责任，赋予地方政府新的责任。中央政府对地方政府资助的减少，也同时导致了有限地方分权和更加严格控制财政的局面。 　　为了应对中央政府削减财政所造成的问题，地方政府努力采取了多种手段来改变原来的管理方式，从而达到有效地使用财政资源，如将它们的部分职责承包给私人厂商，或是推行内部审计和内部竞争。它们将责任转移到不同的跨政府领域和各个层次上，有时甚至完全放弃了非强制性政策，或者将它们私有化。 　　整体而言，20世纪90年代的城市政府面对的是一种分权和政府形式变得更加多样化的趋向。城市管理模式的变化是地方政府革新的产物。其中，一个已经普及整个欧洲的做法就是公私合作制或称伙伴合作制。伙伴合作制被定义为“为重整一个特定区域而制定和监督一个共同的战略所结成的利益联盟”(Bailey et al,1995 ,ｐ.27)。这个词是英国的保守党政府在重振城市计划中当作一种手段来重构公共和私营经济的界限时所使用的，但它具有更广泛的含义，所以能够用于、而且已经用于重振城市政策之外的其他政策领域。例如，第二次人居大会在非常广泛的意义上使用了这个词，它涵盖了非常不同的实践者――从企业、基金会、学术研究机构，直到非政府组织――所组成的系统。另一个大的背景是欧盟所采用的地方政策方法，其中公私伙伴合作制被明确当作一种正确的战略。人们很难摆脱这种印象，即公私伙伴合作制正越来越多地被当作今日政府解决其所面临的所有问题的正确方法。 　　 　　二、公私合作的含义 　　 　　所谓公私合作简单地说就是公??与私营部门之间为了达成某种共同目标而建立起来的一种伙伴制的合作关系。这种伙伴制的合作关系可以从三个层面来理解：（1）协同效应；（2）转换；（3）扩大预算。按照麦金托什（Mackintosh , 1992 ,ｐ.213）的定义，协同效应指两个或更多的合作者为了共同目标而一起行动时所获得的增值效益。一个以营利为目的的商业公司和一个非营利组织(如地方政府或慈善机构 )二者的合资经营就是一个典型的例证。合资企业的本质在于将不同资产和势力联合在一起以谋求更多的利益,并形成相应的利益分配机制 ,从而既增加了私人持股者的回报,同时也实现了社会效益。因此,这里所说的协同效应大于简单的增值,即“2加 2大于 4”。正如黑斯廷斯所言：“结合不同的视角不光是为了实现额外的利益或增值,还为了创造革新性的政策和方案”( Hastings, 1995, ｐ.259)。 　　转换是指一个合作者为改变另一合作者的世界观、行为和观念所作的努力。因此，一个公共或非营利机构可以促使私营经济的合作者更加注重社会效应，而一个私营公司可以努力影响公共经济，使其向更加市场化的方向发展。在这一模式中，合作双方相互努力转变对方。合作经营对双方来说都是转变对方的一个工具。私营经济努力将自己的目标灌注到公共经济之中，使其重新整合，溶入市场化，以自己的方式提高其效益。公共经济则要追求公众的长远利益。所以，它要努力使私营经济更加“社会化”，更加注重长期目标,而且同样要按照自己的方式。扩大预算指的是集合资源来筹集更多的资金，从而争取更多伙伴的支持。 　　 　　三、公私合作模式的主要特征 　　 　　1．城市建设主体多元化。城市建设的主体不再仅仅是政府公共部门，社会各个部门，包括私人部门、半公共机构和公益组织等都参与到经营的过程中。重视社区的建设，发展社区的基础作用，城市建设采取多中心体系。 　　2．城市建设形式合作化。城市政府与私人企业间存在着合作伙伴关系，城市公共物品大量由私人企业生产，由城市政府与私人企业共同提供。强调公共和私人部门的水平合作关系。 　　3．城市管理不是政府机构单独决策，实行垂直管理，政府决策的形成和实施通过广泛依靠各种各样的公私伙伴关系(Public-Private Partnership) 通过协商合作来完成。企业代表、非盈利组织或第三部门充分参与城市的发展，在城市发展中发挥越来越大的作用，是城市发展中不可或缺的重要组成部分，甚至对城市政府的决策起到关键性影响。联合国人类居住项目部提出一个统一称谓：利益相关者(Stakeholder)，鼓励所有同城市发展利害相关的社会主体，都主动参与到城市管理活动中来。