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基于基金工具主体功能区分类政策工具研究 　　内容提要：推进主体功能区规划建设时要选择适当的区域政策工具。在实际运用时，一些区域政策工具可能会产生矛盾的效应，特别是在区域政策资源为多个部门所掌握时，矛盾和冲突是不可避免的，因此，运用基金工具对区域政策工具进行协调是必要的。本文从区域政策工具选择入手，探讨了运用基金工具协调区域政策工具的必要性、可行性与运行模式，并且提出了相应的政策建议。 　　关键词：主体功能区；区域政策工具；基金工具；协调 　　中图分类号：F127文献标识码：A文章编号：1003-4161(2009)01-0060-04 　　 　　国家“十一五”规划纲要明确提出“根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、国土利用和城镇化格局，将国土空间分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区”。为使各区域协调发展，根据四大主体功能区的不同政策导向，在推进主体功能区划实施的过程中，需采取不同的分类政策，进行分类指导。区域政策工具是区域政策顺利实施并发挥作用的必要手段，因此，在各主体功能区推行分类政策时，应选用不同的区域政策工具，同时，应注意不同政策工具之间的协调，适时运用基金工具。 　　 　　1.区域政策工具和基金工具 　　 　　1.1 区域政策工具 　　区域政策工具，是指为实现区域政策目标而运用的针对区域问题的具体方法与措施。或者说，是奖励与区域政策目标相符的区域经济行为，并控制与区域政策目标相违背的区域经济行为的方法和措施的总和。区域政策工具按功能性质分类可以分为“援助”工具和“控制”工具［1］，并由基金工具进行统一协调配置（图1）。 　　四大主体功能区应在各自特征功能定位的基础上，合理选择区域政策工具（表1）。分而论之的指向是： 　　 　　优化开发区在分类政策工具的选择上，侧重控制工具。其中，禁止用于限制不符合主体功能定位的一切经济活动；课税和收费指对某些暴利行业中不符合规范的项目课以重税。另一方面，为了加快产业结构优化的步伐，援助工具中的优惠贷款可以用于扶持自主创新和循环经济、发展高新技术产业、提升企业的国际竞争力。 　　重点开发区主要选择援助工具，支持和加强产业配套能力建设。其中，优惠贷款主要用于发展产业集群，壮大产业规模，补贴具有重要战略地位的产业；减免税收主要用于鼓励企业的出口和升级改造；基础设施建设主要用于改善区域内的基础设施水平，为产业发展创造条件；工业与科技园区建设用于促进自主创新，提高企业的科研水平，发展具有国家竞争优势的产业。 　　限制开发区主要选择援助工具。其中，拨款和减免税收用于提升公共服务水平，增加对生态环境补偿的转移支付以及扶持具有地方特色产业的发展；基础设施建设主要用于公共服务设施建设和生态环境保护。此外，也应运用禁止的控制工具，以禁止破坏当地生态环境的任何经济开发活动。 　　禁止开发区的分类政策工具有拨款、基础设施建设和禁止。其中，拨款主要用于增加对公共服务和生态保护的转移支付，提高当地居民收入水平并逐步缩小同其他区域居民的收入差距；基础设施建设主要用于建设公共服务设施以及加强生态环境的保护；禁止用来严禁不符合主体功能定位的开发活动，实行严格的土地管制，确保当地生态环境的良性化发展［2］。 　　1.2 基金工具 　　基金工具是指为实现区域政策工具的协调，通过基金框架对各个渠道区域政策资金进行统一安排、使用与监督的具体方法与措施的总和。基金工具按其功能和作用范围可分为产业基金和生态基金两大类。其中，产业基金根据其作用范围不同又可分为产业投资基金和基础设施建设基金。引导优化开发区提升产业层次，鼓励重点开发区积极发展高新技术产业、培育和发展优势产业集群，应设立产业投资基金；提升区域基础设施建设水平，增强产业配套能力，为区域基础设施建设项目提供资金保障，应设立基础设施建设基金。生态基金按用途可以分为生态效益补偿基金和生态移民专项基金。生态效益补偿基金是为了对限制开发区和禁止开发区进行生态效益补偿而专门设立的，主要由中央财政直接支付，用于对森林、草原(湿地)、荒漠化区域、水土严重流失等区域的生态修复和维护，同时，对区域中为环境保护和建设而付出经济代价或利益受损的主体给予适当的经济补偿。生态移民专项基金是在已有的易地扶贫专项资金的基础上设立的，以保障生态移民工程的顺利实施。 　　1.3 基金工具与区域政策工具的关系 　　基金工具与区域政策工具作为推进主体功能区划建设、落实区域政策的必要手段，是相互依存，互为条件的。具体表现在： 　　基金工具是协调区域政策工具的主要方式。运用基金工具，可以克服区域政策工具之间的矛盾效应。在实际操作中，许多区域政策工具要想发挥作用，离不开资金的调拨，而这往往产生矛盾的效应，只有将资金纳入到