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国家公园资金保障机制探讨-环境生态论文 国家公园资金保障机制探讨 文／李俊生 朱彦鹏 摘要 我国的国家公园是对保护价值高、功能重要、具有完整生态系统的区域实行最严格保护的一种自然保护地类型，其基本特征是以保护为主和公益性。建立完善合理的资金保障机制则是实现保护为主和公益性的基础。本文分析了我国现行各类自然保护地的资金保障还存在着总量不足，缺乏稳定的资金投入机制：投入和使用结构不合理和为了获得运行经费，过度利用自然资源等突出问题，指出应根据国家公园试点探索和稳定发展的不同发展阶段，采用不同的资金保障机制，试点探索阶段主要采用“政府主导、社会参与、市场运作”的原则，构建多元化资金渠道投入方式，稳定发展阶段则以中央政府财政拨款为主，地方财政投入为辅，社会积极参与的多渠道资金筹措保障机制，同时建立完善的法律法规保障资金投入，以期为建立国家公园体制提供重要保障。 关键词 国家公园：自然保护地；资金投入；保障机制 党的十八届三中全会提出“建立国家公园体制”，是中国落实加快生态文明制度建设的重要举措，是对自然价值较高的国土空间实行的开发保护管理制度，将有利于进一步改革和完善我国自然保护地体系，理顺自然保护地管理体制。我国建立国家公园体制应改革各部门分头设置自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园等各类自然保护地的管理体制，对各类重要自然保护地进行系统整合，实现对重要生态功能区域的整体保护和统一管理。中国的国家公园应是对现行各类自然保护地进行调查研究、科学论证，对保护价值高、功能重要、具有完整生态系统的，按自然地理单元，重组为国家公园，实现对重要的生态系统和物种资源实施最严格保护，以保存其原始性和完整性。 国家公园是全球自然保护地的重要组成部分，各国的国家公园因为国情不同而有多种内涵和管理体制，但以保护为主和公益性一直是全球国家公园的基本特征，充足合理的资金保障机制则是国家公园保护为主和公益性的保障基础。因此，本文通过分析我国现行自然保护地资金保障现状及问题，总结国际上各国国家公园资金保障机制方面的成功经验；提出了符合我国国情的国家公园资金保障机制建议，以期为建立国家公园体制提供理论依据。 现行自然保护地资金保障机制与问题 自1956年我国第一个自然保护地——鼎湖山自然保护区建立以来，经过60年的发展，目前环保、林业、住建、国土、农业、海洋、水利等部门和单位共建立了包括自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、湿地公园和海洋特别保护区（含海洋公园）等10多类自然保护地，共8000多处，约占陆地国土面积的18%。虽由于分管部门不同，各类自然保护地的资金投入机制存在一定区别，但资金来源有如下三个方面：一是财政投入，主要指中央和地方各级政府的财政投资，中央财政资金主要以相关专项资金等形式投入，但数量有限，大多数自然保护地的资金来源于地方政府，地方财政资金主要以项目投入或配套资金等形式投入；二是社会支持，主要来自国外资助包括联合国有关机构、自然保护国际组织、多边和双边援助机构、国外民间及个人对我国自然保护区的各项资助和科技合作；三是经营收入，主要指以自然保护地一种或多种资源为基础开展的多种经营创收和有关服务收费。 虽然我国自然保护地资源来源有上述多方面，但作为公益性事业，我国的自然保护地资金投入机制仍存在诸多问题。一是资金总量不足，缺乏稳定的资金投入机制。从理论上看，我国自然保护地有来自财政、社会和市场经营等多个渠道，但事实上，我国自然保护地的经费大多没有稳定和充足的来源，事业费拨款主要来自主管部门和地方政府，缺乏应有的资金投入，只能维持职工的基本工资，许多保护地一直处在自养的状态。二是资金投入和使用结构不合理。目前自然保护地资金投入侧重保护区旅游投资，而对基建费和运行费投入较少，忽视保护区保护管理投资。同时资金支出结构也不合理，存在基础设施建设优先于保护管理的现象。例如在保护地各项经费支出中，基础建设、人员工资、办公事业费占的比例较大，保护性和社区方面的支出所占比例比较少，且保护性支出占总支出比例总体上呈下降趋势。三是为了获得运行经费，过度利用自然资源。一些自然保护地由于缺乏足额有效的资金投入，必须通过经营收入补贴保护和管理经费，管理机构既是管理者又是经营者，常常将工作重点放在开发利用而不是保护上，甚至以保护为名，行开发之实。 国际上国家公园资金保障机制 强化政府主导，体现公益性 发达国家均把自然保护地作为公益性事业，管理人员为国家公务员或参照国家公务人员管理，管理资金由政府预算提供。如美国国家公园均按照政府公务员管理，其全部人员经费和大部分保护管理经费均由国会统一划拨，其他类型的保护地则由国会划拨或各州