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对非税收入一点认识 　　一、非税收入的基础理论 　　 　　长期以来，我们一直使用预算外收入的概念。现在我们更多地谈非税收入。两者区别何在? 　　什么是预算外收入?预算外收入是指国家机关、事业单位和社会团体为履行或代行政府职能，依据国家法律、法规和具有法律效力的规章而收取、提取和安排使用的未纳入国家预算管理的各种财政性资金。其范围主要包括：法律、法规规定的行政事业性收费、基金和附加收入等，国务院或省级人民政府及其财政、计划(物价)部门审批的行政事业性收费，国务院以及财政部审批设立的基金、附加收入等，其他未纳入预算管理的财政性资金。 　　什么是非税收入?是指除税收以外，由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金，是政府财政收入的重要组成部分，是政府参与国民收入分配和再分配的一种形式。 　　预算外收入是对政府收入按照资金管理方式进行的分类，是相对于财政预算内资金而言的。非税收入是按照收入形式对政府收入进行的分类，是相对于税收收入而言的，并与税收收入共同构成了完整的国家财政收入体系。 　　应该说随着财政管理体制改革的不断推进，预算外收入的范畴已经越来越不能适应财政管理的需要。在国家正式文件里，最早出现“非税收入”一词是在《财政部、中国人民银行关于印发财政国库管理制度改革试点方案的通知》(财库[2001]24号)，在收缴程序中“集中汇缴程序。小额零散税收和法律另有规定的应缴收入，由征收机关于收缴收入的当日汇总缴入国库单一账户。非税收入中的现金缴款，比照本程序缴入国库单一账户或预算外资金财政专户。” 　　其后，原财政部部长项怀诚在2003年第十届全国人民代表大会第一次会议上《关于2002年中央和地方预算执行情况及2003年中央和地方预算草案的报告》提出要“切实加强各种非税收入的征收管理，进一步挖掘增加收入的潜力”。同时提出：继续深化“收支两条线”管理改革，逐步规范政策外补贴和银行???户管理，改革和完善非税收入收缴管理制度。 　　2003年5月发布的《财政部、国家发展和改革委员会、监察部、审计署关于加强中央部门和单位行政事业性收费等收入“收支两条线”管理的通知》的(财综[2003]29号)文件中，第一次对“非税收入”有了一个较明确的界定：“中央部门和单位按照国家有关规定收取或取得的行政事业性收费、政府性基金、罚款和罚没收入、彩票公益金和发行费、国有资产经营收益、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入等属于政府非税收入。” 　　到2004年财政部印发了《关于加强政府非税收入管理的通知》(财综[2004]53号)，是关于非税收入规定的重要文件，明确非税收入定义、管理范围等。 　　这种从“预算外资金”到“非税收入”的转变，顺应财政体制改革的要求，也体现了政府财政管理方式的变化，标志着我国在建立公共财政体系、规范政府收入机制上认识的深化。根据非税收入的政府派生性及其经济学理论，非税收入是我国财政收入的重要组成部分，是政府财政权力的重要体现，是财政实现资源配置功能的重要工具，而作为我国财政管理体制中核心的预算管理体系，理应逐步将非税收入纳入统一的财政预算，并从预算编制、审批、执行和监督等各个环节对其进行规范化管理，从而进一步提高我国财政资源的整合程度，进一步提高财政资源的配置效率，进一步加强财政政策的宏观调控能力。 　　 　　二、非税收入存在的问题 　　 　　非税收入从征收、使用、监管等方面都存在问题，主要体现在： 　　一是非税收入管理没有覆盖到所有非税收入项目。目前，纳入非税收入管理的主要是行政事业性收费和政府性基金，对政府应当管理的其他一些非税收收入，相当部分没有纳入非税收入管理的范围，非税收入管理还存在着真空地带，从非税收入十一项组成来看，容易未纳入非税收入的国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入以及政府财政资金产生的利息收入。 　　二是征收体制尚未理顺。主要体现在一些垂直管理部门，以及一些全国行业部门，实际容易形成征收管理上的盲区。一方面由于人权、财权集中在中央或省里，地方财政及其他监督部门无法对其资金收支情况(包括非税收入征收情况)进行监督，另一方面上级监管部门对此也鞭长莫及，给非税收入管理带来困难。 　　三是资金统筹管理不到位。从我国实际情况看，非税收入的“小部分”缴入国库管理，“大部分”实行财政专户管理。对于上缴财政专户的非税收入，从财政管理体制来看，相当部分是谁使用、谁管理，从非税收入分配的利益归属看，非税收入的实际支出掌握在部门和单位手中，预算内外资金“两张皮”的问题未真