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广州市失地农民安置调查与思考 　　内容提要本文在厘清货币安置、留地安置、就业安置和社保安置等四种安置方式内涵的基础上，通过调查分析了目前广州市安置失地农民的四种典型模式及其实施效果，提出了妥善安置失地农民的政策建议。 　　关键词　失地农民　农民安置　广州市　调查思考 　　 　　自古以来，土地都是农民的命根子。在现实的城乡二元结构体制下，土地对农民的重要性并不稍减。土地不仅是农民的生存手段，更是农民的生存方式。对农民来说，土地具有生活保障、提供就业、直接收益等多重效用，失去土地就意味着失去了长远保障，现实生活也开始发生危机。根据有关部门对广东、上海、天津、湖南、江西、安徽、甘肃、广西、云南等九省、自治区、直辖市的调查，江西、甘肃、广西、云南等四省、自治区失地农民人均纯收入是下降的。国家统计局农村社会经济调查总队的调查结果也显示，失地后，人均纯收入持平的约占11％，上升的约占43％，下降的约占46％。失地农民生活水平普遍下降以及由此而引发的群体性上访，已使征地从一个经济问题演变成一个复杂而严重的社会问题。尽管农民不能对抗以国家强制力做后盾的土地征收行为，一定数量的失地农民的产生不可避免，但国家给付远低于土地真实市场价值，但补偿后对原土地产权人――农民弃而不顾，却并不是征地的必然意蕴。妥善安置失地农民，确保失地农民的基本生活水平不降低，既是建设“和谐社会”的需要，更是实施征地行为的各级政府义不容辞的责任。 　　广州市处于改革开放前沿阵地，工业化、城市化发展居于全国前列。快速工业化、城市化必然需要大量的农地转为建设用地提供土地资源支撑，与大量农地转用相伴而生的必然是大量的失地农民。1997年以来，广州市已总共产生约57万失地农民。其实，随着失地农民数量不断增加到足够成为问题后，广州市政府就开始采取各种措施安置失地农民。早在2003年广州大学城征地时，当地政府就出于好意用村民的征地款给村民买了年限不等的社会养老保险，其中，男的60岁、女的55岁以上的1958名村民都买了全额保险，比我国2007年颁布实施的《物权法》的相关??定早了4年，但目前广州市失地农民问题依然严重，因失地农民生活水平下降而引发的群体性上访事件仍时有发生，创新安置方式以妥善安置失地农民的政策初衷并未有效达到。本文通过调查，对目前广州市四种典型安置方式进行初步探讨，并进一步提出政策建议。 　　 　　一、广州市失地农民安置的调查 　　 　　1999年，国土资源部开始酝酿新一轮征地制度改革。随后不久，包括广州在内的19个城市被国土资源部确定为征地制度改革试点城市，失地农民安置是征地制度改革的一个重要内容。目前，广州市安置失地农民的方式主要有以下四种： 　　(一)货币安置 　　一些相关研究都认为“货币安置的内涵是指将安置补助费以及征地补偿费一次性发放给被征地农民”，这一理解并不完全准确。在我国，征地补偿一直被人为分割成对土地所有权人的土地补偿和对土地使用权人的劳动力安置两块，因此，货币安置本质上只是指政府将对失地农民的用工安置责任换算成货币，即安置补助费一次性发放给被征地农民，并不包括土地补偿费的全额给付。货币安置是一种被国家法律明确认可的安置补偿方式，一般地方政府和用地单位都倾向于采用“一脚踢”式的货币安置，以求一劳永逸地解决失地农民问题。而由于一次性发放给农民的征地款数额较大，在改革初期，大部分农民往往也乐于接受，货币安置逐渐成为最重要的安置方式并延续至今。广州市2003―2004年征地中以货币安置的占94.29％。 　　货币安置虽然能解决农民的一时困难，也能保证征地工作在短时期内的顺利进行，但却将内外风险集中转嫁于被征地农民。在一些集体经济较发达的地区，安置费往往并不分配到个人，而用于发展集体经济，被征地农民依赖集体分红获得收益，使被征地农民的合理收益不得不面临集体投资失利与村干部不够廉洁双重外在风险，例如白云区钟落潭镇长沙埔村党支部书记周海虾，任职期间贪污、侵占和挪用征地补偿款31万多元，群众意见极大。即使被征地农民能及时足额拿到安置费，也由于农民自身消费上的短视行为和投资上的急功近利，难以使征地补偿款保值增值，在较短时期内就将征地款吃光、亏尽，致使生活陷入困境。使用这一安置方式，政府也不能真正“一劳永逸”，由于征地的唯一合法主体是政府，失地农民往往又去相关政府部门要求解决生活困难，由此引发的“上访”等后续问题令政府相关部门非常棘手。随着货币安置的弊端日渐凸显，发展新的安置方式的呼声日益强烈。 　　(二)留地安置 　　有些研究认为留地安置是指在征收农民土地的同时，按一定比例给被征地的农民集体留下一定数量的经济发展用地，使农民在失去一部分土地的同时，并不失去土地的保障，也就是实行开发式安置。这一理解遗漏了一个重要前提：留地安置是在货币安置基