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我国城市公交民营化改革面临问题及解决对策 　　摘要:城市公共交通是事关民众日常出行的重要基础设施,具有公益性、规模竞争、消费上的兼容性以及可排他性等特征。面对城市的不断发展和公众日益强烈的要求,许多城市对公交行业进行了民营化改革,改变长期了以来采用政府垄断、财政补贴运营的经营模式。但是,我国公交民营化仍面临着规章制度不到位、监管不到位、配套制度不到位等问题,对此我们必须采取相应的对策予以解决。 　　关键词:公共交通;民营化;城市 　　中图分类号:F294.3文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)14-0145-03 　　 　　一、城市公交民营化含义及理论基础 　　 　　建设部于2004年颁布的《关于优先发展城市公共交通的意见》中将城市公共交通定义为是由公共汽车、电车、轨道交通、出租汽车、轮渡等交通方式组成的公共客运交通系统,是与人民群众生产生活息息相关的重要基础设施,是??系国计民生的社会公益事业。公共交通是一种可收费物品,具有地域性、公益性、生产经营的规模性、消费上的兼容性、可排他性等特征。通常公共交通事业一般采用采用政府投资建设、财政补贴运营、国有企业垄断经营的模式。这种模式有利于维持低价格水平,保证公共交通事业的公益性,但也带来了政府财政负担加重、企业经营效率低下、服务质量差等一系列问题。公交改革迫在眉睫,而民营化是可行途径之一。 　　关于民营化,不少西方学者从不同角度提出了自己的见解。有人从所有制角度认为民营化就是将公共部门所有的资产还给私人部门,通常是通过转移股权的方式将企业的控制权从公共部门转向私营部门。也有人从民营化的目的出发,将其理解为政府利用私营部门(营利或非营利)来提供和完成公共政策,改进公共方案的质量。萨瓦斯则认为,民营化可以概括为“更多的依靠民间机构,更少的依靠政府来满足公众需求。它是在产出/服务的生产和财产的拥有方面减少政府的作用,增加社会其他机构作用的行动。”这种观点是从政府和民间机构在满足公众需求中的作用大小来定义的,实际上包含前面两种定义的内容,可以比较全面地概括和反映当前民营化运动的实质。 　　所谓公共交通的民营化,也就是改变以前政府垄断公共交通事业,产权单一、政企不分的经营体制,打破垄断,引入市场的竞争机制,采取放松规制、合同承包、特许经营等方式使公交事业呈现多元化的经营格局,减轻政府负担,为市民提供更好的公交服务。在理论上,公共选择理论、新公共管理理论和治理理论为公交民营化奠定了理论基础。公共选择理论认为政府同市场一样也存在失灵现象,所以,“没有任何逻辑证明公共服务必须由政府官僚机构来提供,摆脱困境的做好出路是打破政府的垄断地位,建立公私机构之间的竞争。”把政府事务更多地采取合同外包的方式让更多的部门提供同一项服务展开竞争,以提高服务质量和效率。因此,“民营化即是公共选择理论的逻辑结论,又是公共选择理论济世药方中的一味主药。”新公共管理理论认为管理的性质在本质上是相同的,私人部门的管理方法同样适应于公共部门,主张将市场竞争机制引入政府内部以提高政府部门的管理绩效和水平,政府改革要以自由化、市场化和社会化为价值取向,提倡构建企业化政府。所以,萨瓦斯认为,民营化就是新公共管理。治理理论则主张多元、民主、合作、非意识形态的理论模式。它讲求的是市场效率和管理的灵活性,强调公共管理主体多元化和平等性,主张通过合作、协商、伙伴关系等方式,依靠合作网络对公共事务进行管理,其实质是建立在市场原则、公共利益和认同之上合作。所以,在治理模式中民营化是实现社会“善治”的必然选择。 　　 　　二、我国公交民营化的改革的背景 　　 　　20世纪80年代中期,我国政府就明确提出了城市客运交通以公共交通为主的发展方针,将优先发展公共交通作为解决城市交通问题的主要途径。然而,就整体而言,公交总量不足、品种单一、运营效率低、服务质量不高,致使公交承担的客运量在城市总客运量中所占的比重逐年降低,加剧了交通拥挤。 　　国有公交企业长期依靠政府补贴,原因来自企业内部和外部的各个方面。我国的城市公交企业是在高度集中的计划经济体制下发展起来的,公交行业的管理者也是公交企业的运营者,权责不明确,难免出现利益冲突和缺乏激励机制,导致服务质量恶化。公交企业具有较强的社会公益性,以远低于价值的票价服务于公众,导致资金不足,无法改进技术、更新设备。公交行业职工的工资与工作强度不适应,也导致职工积极性下降。长期以来,不合理的补贴方式过分强调行业的公益性,靠巨额补贴维持企业的运营,政府财政难以承受;同时掩盖了因经营不善造成的亏损,助长了企业“不思经营、只图补贴”的不良风气,形成愈亏愈补、愈补愈亏的恶性循环。面这种困境,许多城市公交行业尝试进行了民营化改革,打破垄断、引入竞争机制、改变了原来政企不分的经