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我国政府间责任划分与支出分配实证研究 　　内容提要：政府间事权与财权的划分是国家财政体制建设所要解决的核心问题。本文以甘肃省为例，通过对省、市、县、乡四个层级地方政府间的责任划分和支出分配的现状分析，阐述现行财政体制在权责划分和支出分配的制度安排上存在的主要问题及原因，并提出了理顺政府间的财权事权关系的政策建议。 　　关键词：事权；财权；分税制财政体制 　　中图分类号：F812.74文献标识码：A文章编号：1003-4161(2007)05-0070-04 　　 　　地方政府间的责任划分和支出分配既是经济学中的政治问题，又是政治学中的经济问题，它是政府间财政关系的核心，也是财政体制力图解决的根本性问题。1994年分税制改革之后，中央与各级地方政府的财权划分得到初步理顺，但是中央和地方政府以及地方政府间在事权划分上的界限仍然不清晰，支出责任存在很多交叉模糊的区域。明确中央政府与地方政府之间的责任划分与支出分配，有利于进一步调整、规范和改革政府间责任关系和公共资源的高效配置，对推进我国的民主政治化进程以及法治政府和责任政府的构建具有重要作用。本文以甘肃省为例，通过对省、市、县、乡四个层级地方政府间的责任划分和支出分配的实证研究，分析政府间权责划分和支出分配方面存在的问题及原因，并提出相应的政策建议。 　　 　　1．甘肃省政府间责任划分与支出分配的现状及存在的问题 　　 　　1.1 各级政府的责任划分 　　继1994年分税制改革框架基本确立之后，为进一步规范省与市（州）、县政府间财政分配关系，甘肃省从2003年1月1日起调整和完善了省对市（州）、县财政管理体制。此次调整进一步界定了各级政府的事权范围和省、市（州）、县政府的财政支出责任。省级财政主要承担省直机关运转及省直接管理的事业发展、调控全省经济运行、调剂收入合理分配等所需支出。按照属地管理原则，市县财政主要承担市县政权机关运转、经济发展、基础设施建设以及社会保障、农业、教育、科技、卫生、公检法司等区域内各项事业发展所需支出。对保障确有困难的市县，由省级财政按照有关政策，视财力情况，通过转移支付??法给予补助。同时按照中央调整和完善省对市（州）、县分税制财政体制的原则，结合中央所得税收入分享改革后确定的地方收入范围，划分省与市（州）、县财政收入的范围。 　　1.2 甘肃省财政运行及支出分配现状及存在的问题 　　按照以上财政体制运行情况来看，近年来甘肃财政运转状况良好，地方财政收入、大口径财政收入及总财力都有历史性突破，但在财政运行及支出分配方面也存在一些问题。 　　1.2.1 地方财政收支缺口较大，且越是级次较低的政府财政收支缺口越大，对转移支付的依赖性越强。 　　2004年甘肃省实现大口径财政收入215.86亿元，地方财政收入104.16亿元；年度财政总支出356.94亿元。从1995～2004年间地方财政收入占当年全省大口径财政收入的比重来看，一直稳定在50%左右的水平。地方财力缺口巨大，相当部分运转经费依靠中央转移支付和各种专项补助弥补。 　　从全省14个市、州的地方财政收支对比情况来看，所有市、州地方本级财政收入均远小于地方本级财政支出，部分市、州的收支缺口率达10倍以上，地方政府的正常运转需要中央财政的转移支付来维持。 　　 　　以天水为例：近年来天水市财政收入逐年增长，但是由于经济基础薄弱，财政收入总量小，财政长期不能自给。2004年全市财政收入142 273万元，全市财政支出239 635万元，财政收支缺口达97 362万元。天水市县依靠上级补助的情况见表1。 　　从表1可以看出，市级财政和县区级财政对上级补助的依赖程度很大。 　　就区县财政而言，对上级财政的依赖性更强，如2004年清水县实有财力共计16 081万元，主要来源于本级收入、各种补助收入和税收返还。如图1所示，在清水县的实有财力来源中，来自于上级政府的各种补助收入所占的比例高达89.47%。这些补助收入主要包括一般转移支付补助、专项补助、农村税费改革转移支付补助、增加工资中央补助和各类结算补助等。 　　 　　1.2.2 财政支出责任下移，基层政府支出规模逐渐增大 　　在财政收入上移的同时，支出责任逐渐下移，基层政府支出规模呈上升趋势。2000年至2004年甘肃省级政府和省以下各级政府的一般预算支出具体规模如图2所示。 　　从图中可以看出，从2000年以来，县级政府的一般预算支出占预算支出总额的比重逐渐上升，并于2002年超过省级政府，成为一般预算支出规模最大的一级政府，省级政府次之。 　　 　　以上情况表明，省县两级政府已承担了地方财政支出的主要责任。 　　1.2.3从支出结构看，基层政府承担的社会责任日趋繁重 　　2004年甘肃省所承担的经济建设