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把加强低保对象动态管理摆上更加突出位置 　　当前我国低保制度已进入新的关键时期，城市低保基本实现应保尽保，农村低保在全国范围内普遍建立。大力加强低保对象的动态管理，努力实现“应保尽保、应退尽退”目标，是新时期低保制度科学发展的必然要求，是稳步推进低保工作迫切需要解决的重大问题。 　　 　　一、我国低保对象动态管理的现状及危害 　　 　　目前我国低保对象的动态管理状况总体上不理想，“进低保难、退出低保更难”已成为各地普遍存在的突出问题。依据2008年民政部制定的《全国基层低保规范化建设暂行评估标准(县、区、市)》(简称《评估标准》)，考察城市低保对象的动态管理情况主要有三项指标，即对城市低保家庭每半年至少核查一次；一年内低保对象的动态管理率(累计全年进出低保总人次除全年月平均低保对象数)城市不低于10％；根据定期核查情况及时办理低保金的停发、减发或增发手续。其中，城市低保对象的动态管理率是其核心指标。据民政部网站公布数据显示，2008年前三季度，全国月平均城市低保人口为2276.15万人，累计进出城市低保人次为81.49万人次，城市低保对象的动态管理率为5％，仅是《评估标准》最低要求(10％)的半数。分省份看，城市低保对象动态管理率不足3％的省份有16个，基本达标的省份仅有西藏(22.3％)、天津(12.0％)、新疆(11.5％)、福建(11.0％)和海南(10.9％)5个。显然，2008年前三季度全国特别是16省、自治区、直辖市的城市低保人口的流动性不大。农村低保由于仍处于起步阶段，低保对象的动态管理普遍未走上正轨。 　　进一步分析显示，现有城乡低保人口的微量调整，多是“自然”因素所致。与制度全力推动的、旨在促进有劳动能力的低保对象体面就业而退保的本意相距较大。 　　城乡低保对象动态管理率低，其危害性在于，一是意味着应当纳入(或退出)制度的困难群众无法及时纳入(或退出)，保障待遇需要调整的不能及时予以调整(调高或调低)，制度形如一潭死水。在实际操作中也衍生出了“分户保”、“合户保”、“一户保一人”、“平均发放”、“轮流坐庄”等诸多不规范现象，有违政策的初始设计，有损制度在人民群??中建立的良好形象。二是由于退出低保制度不易，新生的困难群众惟有通过不断扩大制度覆盖面而受益。如此循环往复，必将导致制度扩面无止境，保障人口无边界。 　　 　　二、造成低保对象动态管理率低的主要因素 　　 　　低保对象动态管理率低，有技术上的原因，如无法收集到各省(自治区、直辖市)月份内低保对象的进出数据以及低保金额的月份调整情况，在一定程度上放大了动态管理率偏低的问题；也有制度设计的原因，如低保标准总体上偏低，导致部分进人低保制度的家庭成员即便竭尽所能，也无法摆脱贫困的现实。但更主要的因素有以下三个。 　　 　　(一)单向持续提高低保补助水平，阻塞了低保制度的“入口” 　　虽然城市低保资金逐年持续稳定增加，但总体上资金总量有限，支付方式不合理。2007年，中央财政预算安排城市低保资金总额为159.9亿元，比2006年新增23.9亿元，年增幅17.6％，可谓力度不小。但若细加分析，中央财政新增投入极为有限。例如，为应对物价变动特别是生活必需品价格变动对困难群众生活的影响，2007年国家发改委、民政部、财政部等部委先后下发了3份提高城乡低保补助水平、增加临时补助的文件，严格依此执行，自2007年8月至12月，全国城市低保补助水平每人每月可提高30元。如果以2007年第二季度全国城市低保人口2095.8万人为基数(全国2235.6万城市低保人口减去北京、上海等5个未列入中央财政补助范围的省份的139.8万城市低保人口)推算，2007年后5个月，共需低保补助资金31.4亿元，已超出中央财政新增部分。特别需要指出的是，倘若中央财政城市低保补助资金不做更明细的规定，城市低保覆盖面有望适度扩大，困难群众“进低保难”的问题有可能得到一定缓解。但政策明确规定，中央财政城市低保补助资金主要用于提高现有保障对象的补助水平，以确保他们的基本生活水平不因物价上涨而降低。此举虽可使低保资金的流向更趋合理，效能发挥更加充分，但同时也给低保制度的发展带来不少难题。较为突出的是，政策无形中成了固化现有低保人口规模的推手，加剧了低保对象动态管理的难度。一方面，短期内大幅度提高低保补助水平，预示着如果新增低保人口，地方财政的负担比以往更重。在目前低保“退出”机制仍不健全的情况下，严格申请条件，提高准入门槛就成了部分地方政府最现实的选项；另一方面，偏重频繁提高低保补助水平的政策倾向，很可能扭曲低保标准与补助水平固有的正向关系，使城乡低保陷入不应有的制度困境，进而催生出一种非正常关系，动摇整个制度建立的基础。突出表征是，最近一年，随着城市低保补助水平的增幅(38