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改革市管县体制研究报告(连载三) 　　近年来，对改革市管县的行政管理体制的呼声愈来愈高，各省市对其进行了积极探索。浙江、湖北、河南、辽于等省市先后选择了一批扩权县(市)，对这些县(市)实行项目直达、信息直达、资金直达，将一部分审批、审核、核准等事项下放到县(市)。安徽、湖北等省还实行了“县财省管”的财政管理体制，湖北、河南等省对少数经济发展较快、实力较强的县级市作为省直管市。这些改革措施，经过几年来的证明，对推动县域经济的发展发挥了重要作用，也为我国进一步推动行政管理体制改革积累了宝贵经验。 　　十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》明确指出：“深化政府机构改革，优化组织结构，减少行政层级，理顺职责分工，推进电子政务，降低行政成本。”这为我国进一步推动行政管理体制改革指明了方向。从行政架构上寻找改革的突破的大手笔，从大力发展县域经济，统筹城乡经济社会发展的战略思路考虑，从行政管理的一般原理(管理层次越多，行政成本越高，工作效率越低)考虑，我国地方政府行政管理体制特别是市管县体制必须进一步改革。 　　 　　一、市管县体制改革的总体思路 　　 　　改革的总体思路是：减少行政层级，实行省直管县，调整省县规模，加强基层自治。目的是使行政区划和管理体制适应社会主义市场经济发展的需要，提高行政效率，推动县域经济发展，更好地统筹城乡，解决“三农”问题。但行政区划事关中央与地方关系、条块关系、各级政府职能的合理设定以及未来民主体制、民主成本等重要问题，既要积极探索，有所创新，又要保持稳定，谨慎从事。实行省直管县的改革，从目前的实践来看，必须按照中央的精神，遵循一定的原则，理顺各种关系。同时，也要考虑后续的巩固和进一步的改革。 　　 　　二、市管县体制改革的主要目标 　　 　　从改革的长期目标来看，将中国政府层级结构将变为中央政府――省(央辖市、自治区)政府――县政府三级政府，乡镇政府将变成基层自治组织。所有城市除央辖市外，均为省辖市，分为大、中、小城市，一律为市级，不再分为地级市和县级市，按照市政管理的特点，实施城市和政府特有的市政管理体制，并赋予其完整意义上的城市自治权。在这一结构模式中，地区行署已经取消，地级市变成了一般的市，与县级市同为拥有自治权的城市，中国政府层级结构最终实现三级政府体制。 　　从改革的短期目标来看(作为5年过渡期的目标)，中国政府的层级结构可以是中央政府――省(央辖市、自治区)政府――地区行政公署和地级市政府――县政府和县级市政府――乡镇政府五级，取消计划单列市，或者转变为央辖市，或者变为省辖市；所有城市除了央辖市以外，分为地级市和县级市，地级市由省政府管辖，县级市则由地区行政公署监督管辖，取消市管市体制，市管县体制除郊区县以外，也一律取消，改为由地区行政公署监督管辖，由城乡合治改为城乡分治；制定单独的城市政府组织法，赋予其必要的城市自治权，实行中国特色的城市自治。 　　 　　三、市管县体制改革的基本步骤 　　 　　省直管县的改革，是一个系统工程，涉及我国行政管理体制的重大改革，必须积极稳妥、有计划、有步骤地推进。我们认为，大体上可以分五个步骤进行。 　　第一步：实行“县财省管”。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》指出：“完善中央和省级政府的财政转移支付制度，理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级对县的管理体制”。从目前浙江、湖北和安徽等省实行“县财省管”的实践看，这一改革是成功的，多数省的条件也是具备的，因此在“十一五”期间，对具备条件的省实行“县财省管”也是可行的。 　　第二步：将扩权县市扩大到所有县市。近年来一些省选择一批县市为扩权县市的做法，取得明显效果，对促进县域经济社会发展，发挥了重要作用，中共湖北省委在关于制定湖北省国民经济和社会发展的第十一个规划的建议草案中，也明确提出将扩权县(市)扩大到所有县(市)。因此，在“十一五’’期间，将扩权县(市)扩大到所有县(市)也是完全可以做到的。 　　第三步：选择一部分经济发达市由省直管。湖北省在上世纪90年代中期，就进行了省直管市的尝试，当时有仙桃、潜江、天门、随州四个县级市改为省直管市。目前除随州改为地级市以外，其它三个直管市的管理体制一直沿袭至今。近年来河南省也进行了这方面的探索，2004年，河南省省委、省政府赋予巩义、永城、项城、固始、邓州五县(市)省辖市的经济管理权限和部分社会管理权限。按照这个模式，逐步扩大直管范围，为省管县(市)打下基础。 　　第四步：对省管县进行试点。在前三步改革基本到位的省，确定为省管县(市)试点单位，为全省推行省管县体制积累经验。 　　第五步：全面推行省管县、市的管理体制。合理调整省的规模，采取市、县分治，适度扩大