120、深圳工业用地升级改造困境初探.pdfVIP

深圳工业用地升级改造困境初探  刘丽绮 摘要：在过去的30多年里，深圳的工业发展经历了一个从无到有的过程，而现阶段的深圳面对各类资 源的匮乏急需进行城市发展转型，在这样的背景下，工业用地的升级改造成为了改变土地集约模式和促进 产业升级的突破口。在政府的主导下，怎样平衡工业用地旧改中原村集体与用地单位之间的利益关系是推 动工业用地升级改造的基础。本文通过对深圳第一例原集体工业用地入市流转案例的研究，试图分析案例 成功背后涉及的政府、原村集体、用地单位三方之间的利益博弈关系。 关键词：工业用地；更新改造；利益关系；集体土地     1. 引言 在改革开放的前 30 年，用土地换取财政增长的深圳经历了一个高速城市化的过程，但 随着城市的不断扩张，可用新增建设用地变得捉襟见肘。根据深圳新一轮城市总体规划，到 2020 年全市建设用地规模将控制在 890 平方公里以内，即占深圳市总面积 1953 平方公里的 46% ，逼近了 50%的土地利用上限。面对开发殆尽的土地，城市发展转型成为了深圳突破空 间资源瓶颈的唯一选择，激活存量用地，进行二次开发则是城市发展建设的关键。这不仅是 深圳会面临的问题，我国东部沿海发达城市也存在着相同的困扰，只不过作为城市面积只有 北京八分之一，上海三分之一的经济特区，深圳最早面临城市建设用地资源的不足，加上其 独特的城市发展模式，使得深圳的土地旧改更具意义。  尽管可用建设用地总量接近上限，但由于城市发展初期粗放的扩张模式，土地的利用率 并不高，深圳市的存量土地存在着巨大的二次开发空间。从 2012 年起，根据深圳土地利用 年度计划，存量土地的供应超过了新增建设用地，而在存量用地中工业用地的占比最高。在 如火如荼的深圳城市更新中，大量的工业用地变为了居住小区和商业中心，真正的产业更新 却推动缓慢。怎样在城市二次开发中平衡各方利益，激活这部分数量庞大的旧工业用地，实 现深圳的产业转型、突破城市的发展瓶颈，成为了市场关注的焦点和深圳城市更新的重点。  2. 深圳市工业用地更新概况 从深圳的城市用地结构上看，工业用地的比例一直较高，占城市建设用地的 33.6%，其 中宝安区和龙岗区更达到了41.9% ，远远高于全国平均水平。在深圳经济高速发展的同时， 原特区外的旧工业用地效率却无法同步提高，早期带动深圳经济发展的“三来一补”模式早 已无法满足城市发展的需求，城市产业面临升级转型。根据 2005 年底的土地清查数据，深 圳市未来可能涉及更新改造的工业用地有 226.5 平方公里，其中大部分更新用地分布在原特 区外，以宝安龙岗为主。早在 2003 年前，深圳市原特区二线关内的土地供应就出现了短缺， 被迫使得土地需求转向关外，促使关外大量的村集体土地自建为工厂和住房(张建荣与李孝 娟, 2008)，2004 年深圳特区一体化后，新纳入特区的宝安和龙岗更是成为深圳主要的供地 市场，伴随着土地供应量的增加和原特区中心的产业置换转移，宝安和龙岗成为了深圳市的 产业聚集区。  2.1 工业用地旧改情况 一直以来，深圳市政府都在积极地推进工业用地的升级改造，并于 2007 发布了《深圳 市人民政府关于工业区升级改造的若干意见》，依据该意见，深圳政府在 2008 年推进了总用 地规模为 88 公顷的 11 个工业区升级改造试点项目，其中既包括位于福田的天安数码城厂房 公寓区，也包括位于宝安福永街道第一工业区。为了鼓励市场与供地方参与这类“工改工” 的项目，政府提出了多项扶持政策，包括在政府投资计划中拨专款升级工业用地的市政基础 设施、对增加容积率的建筑面积予以地价优惠和使用期限的延长，以及为工业工地更新项目 提供绿色审批通道等。尽管政府在背后大力推动，但这 11 个工业区旧改项目一直进展缓慢， 天安数码城厂房公寓区改造项目直到 2011 年仍在完善城市更新意愿调查等工作。   同时，市场对工业用地入市反映也不如预期。2014 上半年（截止到 5 月份），深圳市有 22 宗工业用地入市拍卖，数量相对往年有所增加，但其中成交和流拍的比例各占一半，流 拍率为 50% 。今年入市的 22 宗土地都严格限定了入驻产业的类型以及使用年限，对土地的 利用方式和利用效率有了较高的要求，提高了用地容积率的同时也拉高了用地价格和准入门 槛，对用地企业的综合实力有更高的要求，从而也降低了工业用地的成交量。  2.2 “1+6”文件的出台 2013 年 1 月深圳