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浅谈土地储备业务风险识别与风险控制 　　摘要:土地储备业务是一项政策性很强的工作,在国土资源管理中具有举足轻重的地位,而同时又具有高风险的特征。土地储备业务的风险是系统的,又是相互联系的,其中包括政策风险、经济风险、资源风险、组织风险、资金风险、制度风险等,对于土地储备业务风险控制应掌握全面性原则、重要性原则、制衡性原则、适应性原则,从提高宏观调控能力、建立预警制度、完善计划管理、调整资金结构、健全组织机构、完善内控制度、落实信息手段、探索绩效评价等方面加强风险控制。 　　关键词:土地储备;风险分类;控制原则;控制方法 　　中图分类号:F29文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)06-0129-03 　　 　　土地储备管理,是国土资源管理业务中最为重要的热点、难点、焦点工作之一,为政府部门、国土管理部门、用地部门所高度关注。近年来,国土资源部、财政部、中国人民银行联合印发了《土地储备管理办法》(国土资发[2007]277号文),财政部、国土资源部印发了《土地储备资金财务管理办法》(财综[2007]17号文)等,对土地储备业务的涵盖范围、管理程序、规范要件、资金的筹措与使用、项目的预决算等均作了较为详细的规定,为有效控制土地储备业务中的风险起到了良好的作用。但是,在实践或者是学术中,人们对储备业务风险认识还主要停留在财务风险的识别与控制上,而忽略了诸如政策风险、经济风险、资源风险、组织风险、制度风险等其他风险的认识。由于以上风险是系统性的,从而仅仅控制财务风险则显得力不从心,我们有必要及早地识别这些风险并加以控制。 　　 　　一、风险识别 　　1.政策风险。众所周知,土地和金融是我们国家宏观调控的两大“阀门”,因此,国家土地政策在宏观经济调控中具有举足轻重的地位。对于土地储备业务来讲,当国家采取经济刺激政策时,需要增加土地供应,土地储备总量必然加大;反之,当采取抑制经济过度膨胀的政策时,就要收紧土地供应,土地储备总量肯定会压缩。调控政策的过渡转换,在土地储备业务的变化上会形成时间差,如果处理不好的话,会引起土地储备周转业务、资金供需的连锁反映,其风险是显而易见的。 　　2.经济风险。经济风险对土地储备业务的作用体现在两端:当经济过热时,企业和个人的消费能力高度膨胀,房地产行业持续火爆,土地供不应求,企业不计成本“抢地”,“地王”不断涌现,由于土地资源及资金的双重限制,土地储备总量扩张跟不上需求,同时,也埋下了土地积压、资金链断裂的隐患;当经济萧条时,需求严重不足,房地产价格不断下降,在“买涨不买跌”思想驱动下,国有土地使用权招拍挂过程中的“流拍”现象则司空见惯,拖欠土地出让价款现象大量发生,这在2008年的全球金融危机中表现尤为突出,最终影响着土地储备资金的正常周转。 　　3.资源风险。土地资源是不可再生资源,一方面,国家从粮食安全的战略高度提出了“18亿亩红线”的耕地保护战略;另一方面,由于人类对生态环境的破坏,耕地“沙漠化”日益严重,使得城市化已不能走“外涵式”发展的道路,城市可利用土地资源面临日趋枯竭的状况,给土地储备事业的发展提出了全新的课题,也成为土地储备业务的“瓶颈”之一,这是一种目前看来还是“隐性”的风险。 　　4.组织风险。组织风险包含三个方面:一是体制风险。由于中国实行国土资源垂直管理体制,现有的土地储备机构在人事与业务的管理上受着双重领导,即国土资源主管部门与地方政府的领导,两者在指导思想、利益关系、工作重心等方面是有区别的,有时甚至是冲突的;二是领导风险。不同的领导成员在土地储备业务及资金的运作上,具有不同的思维方式与处理办法,因此,对土地储备业务风险认识与控制上是有差别的,如:领导的变动肯定会对储备业务的连续性产生一定的影响;三是员工风险。员工风险主要表现在职业道德、专业知识、业务能力等方面,这些因素决定着土地储备各项决策的执行力,影响着贯彻质量,也不可避免地产生各种不同程度的风险结果。综上所述,组织风险也应是我们不可忽视的风险。 　　5.资金风险。土地储备业务的资金风险是目前我们所最为关注的焦点,它的形成根源在于先天不足。现行的资金筹措、投资模式决定了以下风险:首先,是资金结构风险。由于地方对土地储备资本金的初始投入很少,即使后续新增资本金,一般也只能每年新增少量的国有土地收益基金(土地出让收入的5%左右),绝大部分的资金来源于银行贷款,于是,形成了完全意义上的负债经营,土地储备机构变成了银行的长期“打工者”;其次,是筹资风险,包含资金贷款规模风险和资金贷款结构风险。一方面,虽然土地储备贷款是以政府信用为保障的,但是银行在审核贷款时必然要看财务状况,有授信额度控制,因此,土地储备的规模必然受到银行贷款规模的制约;另一方面,资金贷款时间安排必须与土地收储、出让计划