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行政模式演化中行政伦理认知 　　提要在考察西方行政伦理的演进时，大多研究是以行政模式的转化为大背景。本文简述了行政伦理兴起的原因，并对前公共行政时期、传统公共行政时期、新公共行政时期三个阶段的行政伦理内涵进行探讨，最后对当代的行政伦理发展现状进行概括。同时，公共服务理念是公共管理的精髓，行政伦理学则承担着对这一精髓的解读。本文回顾了在四个时期中政府提供公共服务的依据，提出服务意识的强化同时需要外在约束机制。 　　关键词：行政伦理；行政模式；效率；公平；公共服务 　　中图分类号：D63文献标识码：A 　　 　　行政伦理学是公共行政学的一门分支学科，其出现：一是公共行政在实践中新出现的许多问题在原有的理论框架和学术解释体系中已无法找到令人满意的答案；二是公共行政实践的发展（譬如行政权力腐败），需要得到行政伦理研究的支持，这是最为根本的原因。不同的学者研究行政伦理兴起原因的视角也不同，凯瑟琳?登哈特从行政角色的转变为研究出发点；库珀从后现代背景对公共行政的影响对此进行解释，OECD从新公共管理改革实践对行政冲击的角度作出了报告。有学者将此总结归纳为三个方面的原因：价值定位的变迁、回应公众多元化需求的外部压力、行政人员伦理自主性的内部动力。在考察西方行政伦理学的演进时，大多研究是放在行政模式转化的大背景下进行的，有的学者将其发展分为四个时期：传统行政时期、政治与行政二分法受到挑战时期、新公共行政时期以及行政伦理的当代发展；有的学者从政治-行政二分时期、新古典行政时期以及新公共行政时期来研究。本文拟从前公共行政时期、传统公共行政时期和新公共行政时期对行政伦理进行梳理。 　　 　　一、前公共行政时期 　　 　　传统公共行政学研究的重点放在了如何实现效率，假定保证政府的效率就能保证行政行为符合伦理原则。在古希腊时期，柏拉图对良好政府的思考结果是：“我们建立这个国家的目标并不是为了某一个阶级的单独突出的幸福，而是为了全体公民的最大幸福。”功利主义目的论继续了这种伦理思考，密尔将最大化的效率目标转变为良好??府的伦理原则。他的政府理性建构观认为，作为一种制度安排，政府的理性建构目标与人类的道德追求是一致的，效率是政府的基本价值诉求，是理想的良好政府形式的最高标准。 　　对于这一时期，学者的研究暗含着这样一个假设前提：不管行政要实现怎样的伦理目标，效率与科学原则是最有效的工具，甚至可以将效率与伦理行政划等号。由于早期的行政系统是以合法性为基础并忠于组织和国家与传统行政，是以效忠国王或某个特定个人为基础，而非人格化的。因此，与之相对应的是强调统治者的德性和对道德原则的敬畏的行政伦理。 　　 　　二、传统公共行政时期 　　 　　在政治与行政二分的时代，行政就是执行政策，其最高准则就是价值中立和效率至上。对于行政组织和公共行政人员，不用参与决策，有效率地执行任务是其全部职责。在此时期，依旧坚持效率至上观，威尔逊继承了功利主义的观点，认为作为科学的公共行政管理和作为价值的行政伦理是不可通约的两个领域，效率是好政府的特征，政府管理最高标准是效率。韦伯的官僚制的科学化、技术化的设计从根本上否定人的价值，把人降低为物，当作一种工具，从根本上否认人的价值与意义。泰勒主义通过建立规章和科学原理，强调唯理论、效率和生产率。它鼓励一代学者把官僚组织和管理效率作为公共行政领域两件主要关心的事。 　　虽然道德是公共行政人员逃避的问题，但官僚组织的奖惩系统提倡和培养了另外一种价值观：忠诚、顺从和认同。譬如，威尔逊认为忠诚、团队精神和自觉工作都是效率不可缺少的实质性内容。官僚组织由此塑造了独特的行政伦理，由此可见，虽然机械性效率用数量化特征消解了功利主义效率观的伦理特征，完全遵循了威尔逊行政价值中立的原则，效率至上观仍然带有浓厚的伦理底色。政府行政管理的任务是探寻一种有效的方式，以便计算“最大多数人”的最大净利益余额。根据功利主义的观点，关注行政效率可以实实在在地把握行政活动的合理性依据，最大限度地实现行政管理的使命，高效完成管理社会的职责，这种效率导向是通过比较产出或期望产出的相对利益量――即决策结果的得益或损失量。对最佳效果的强调对公共行政组织与机构具有特定的伦理意义，“如果一个体系由于无效率和生产不足而不能满足人的根本需要或不能实现人的潜能，维护它不仅是不合理的，而且是不道德的。”政府行为追求最佳结果，蕴涵的价值取向就是效率。 　　在效率至上的时代，公共行政伦理并不是学者研究的重点，他们认为可以通过建立以功绩制为基础的公务员制度来获得伦理行为以及更有效率的政府，道德在行政领域是不占什么地位的，但行政伦理学还是在艰难中有了起步，Dorman.B.Eaton最早意识到公共行政中道德问题，他很明确地把公务员改革作为一个基本的道德行为。早在18