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论城管执法现状问题及对策研究 　　摘要:据天涯杂谈报道,昆明市综执局五华分局在整治经营秩序时,与西昌路某电动车店内员工发生争执,导致3名员工头部、身上不同程度受伤。“23岁的河北小贩崔英杰在城管执法现场,用切烤肠的刀刺死了北京市海淀区城管执法监察大队副队长李志强”……[1] 。近年来,上述事件经常在中国许多城市上演,且无论从数量或者强度,都呈现出上升的趋势。在网上搜索一下“城管打人”或者“暴力抗法”等关键词,就能找到上万条关于这方面的报道,似乎预示着中国陷入了“暴力执法”和“暴力抗法”的怪圈。 　　关键词:城管执法;现状;问题;对策研究 　　中图分类号:D92文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)27-0119-02 　　 　　一、城管执法的概述 　　(一)城管执法的概念 　　所谓城管执法,主要是指在城市管理领域行使相对集中行政处罚权 [2]。“相对集中行政处罚权”一词来源《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)第16条之规定,即“国务院授权的省,自治区,直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权,但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使 [3]。其核心就是将行政处罚权从原行政管理机关所拥有的权力中剥离出来,由特定机关统一行使,以求在行政内部形成行政管理权与行政处罚权的分离与制衡,促进行政效率与公平。” 　　(二)城管执法的作用 　　自从城市管理相对集中行政处罚权制度全面推行以来,在中国城市管理方面发挥了突出的作用,其地位也日益显示出其重要性。具体归纳如下:“(1)能够有效地解决城市管理领域中多头执法,重复处罚,执法扰民等问题,进一步提高了行政执法水平;(2)相对集中行政处罚权,是对行政管理权,审批权与监督权,处罚权适当分离的积极探索,能够为改革现行行政管理模式积累经验;(3)行政处罚权的相对集中,能够为合理配置政府部门的职能,精简行政机构探索新路子。”[5] 　　二、城管执法存在的主要问题 　　(一)城管执法依据在理论上的困惑 　　1.国家在相对集中行政处罚权以前,通过法律规定已经将某方面的行政处罚的职权配置给相应的行政职能部门或直属机构,依照行政法治原则,这些相??的行政职能部门,必须履行。而出现了行政综合执法部门以后,这些被法律赋予行使某些方面的行政处罚权的行政职能机关或直属机构却不准行使,而由行政综合执法主体行使,这就导致了有法可依的行政主体不能依法行政,行政综合执法主体无法可依的局面。 　　2.行政主体的职权既是不可分的,又是不可以随意转让的,但是城市管理相对集中行政处罚权则是对传统行政法学原理中职权不可转让的一个挑战。城管行使其他多个行政机关的处罚权,是把其他若干行政机关的行政处罚权进行集合,交由城管进行行使。那么,城管与其他机关则存在着职权转让关系。 　　(二)违反执法程序现象较普遍 　　“重实体,轻程序”可以说是中国行政执法部门的一个传统,在行政执法中,程序违法是执法机关最为常见的一种违法,同时,因为程序的违法性,往往在执法效率上达不到要求,浪费行政成本不说,还会使相对人的利益受到损害,这在城市管理相对集中行政处罚权的行政机关也同样有所体现。而在现实中,城管执法机关在执法过程中不出示证件、暂扣物品不制作单据、不按规定程序履行告知义务、行政相对人依法享有的知情权,申辩权被剥夺、不按规定举行听证会以及执法不公正等违反《行政处罚法》所规定的程序已屡见不鲜。城管执法主体在执法过程中将《行政处罚法》束之高阁,必然会产生执法不公,滥用自由裁量权,势必损害到了相对人的合法权益,那么,就更别谈城管执法的效率问题了。 “程序,效率,法治三者是相统一的,有程序的效率,才是有保障的效率,才能实现有效率的法治。”[6] 　　(三)执法队伍素质及技巧方面的现状 　　1.执法队伍素质的现状。城管执法的重要地位和作用对执法者的素质提出了很高的要求,它要求执法者不仅具有完备的法律知识和法律意识,丰富的社会经验以及系统的知识结构。只有如此,才能保证依法治市的顺利开展。正因为如此,国办发[2000]63号文件明确指出:“为了进一步推行行政管理体制的改革,试点城市集中行使行政处罚权的行政机关应当作为本级政府的一个行政机关,不得作为政府一个部门内设机构或下设机构。集中行使行政处罚权的行政机关的执法人员必须是公务员。 　　2.城管执法技巧的现状。城市管理是一项复杂的过程,既要使城市整治有序,又要使城市群众生活方便,需要城管对此进行统筹兼顾。相关法律规定城管只有罚款、暂扣物品等简单的手段,使城管执法队员可供执法的手段过于简单,但城管执法又为了依法办事,往往对违法行为采取“运动战”“大兵压镇”的方式进行,如此机械地适用法律,往往无法形成长效地得管理机制。在当今法律不