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论政府在电信业制度创新中地位和作用 　　一、中国电信业制度变迁历史沿革 　　 　　中国电信业改革进程与经济转型和制度转轨的“渐进式”改革进程相一致，是在政府主导下逐步实行电信体制改革，逐步实现电信业的市场化，从而避免了在市场和制度环境尚不完善时进行“激进式”私有化改革可能造成的产业危机。中国电信业制度变迁沿着宏观和微观两条主线展开。 　　在宏观层面，进行了“电信运营体制”和“电信管理（监管）体制”的改革。运营体制改革中，一是先后引入了中国联通、网通、吉通、铁通等原中国电信以外的运营主体，对原中国电信进行了两次大的拆分和重组；二是政府主导市场，推进改革的行政手段多于市场机制。管理体制的改革整体上滞后于运营体制的改革，目前完成了两个阶段的工作：一是政企分开，组建中央和地方监管机构。1998年组建信息产业部是实施政企分开、成立中央监管机构的标志；二是政资分离，监管机构角色清晰化。2003年成立国务院国有资产监督管理委员会（SASAC），标志着原由信息产业部代为行使的电信业国有资产管理职能开始移交给SASAC。 　　在微观层面，各大国有电信运营商的产权改造跟随国有企业改革的整体部署迅速推进，采取了一种更加市场化的方式，通过改制上市，与国内外资本市场嫁接，引入内资、外资等非国有资本，逐步形成多元化的企业产权结构。从生长的顺序来看，体制外培育在先，体制内裂变在后；从电信市场的微观主体改造来看，遵循一条“增量调整激活存量，存量重组牵引增量”的渐进式改革路径。 　　 　　二、中国电信业主要问题及制度原因分析 　　 　　1、中国电信业现存主要问题 　　历经10多年改革，中国电信业实现了跨越式发展，但速度与效益、效率与公平、规模与结构等深层次矛盾和问题并没有根本解决。 　　第一，通过拆分重组和企业改制上市，中国电信业竞争格局已初步建立，但并未形成有效竞争。仍存在电信垄断和企业不规范竞争，导致了大量的重复建设、企业内耗、国有资产和人才的严重流失。第二，尚未完成政监分离。作为政府的行业主管部门，信息产业部仍然担负着促进行业发展的政策目标。当监管职责与政府的行业发展规划相矛盾时，信产部作为监管机构的相对独立与中立性就很难得到有效保证。第三，电信企业尚未转变为真正的市场化主体。产权改革和公司治理结构改革不彻底；人事制度改革滞后，企业领导人的任命考核机制、职业经理人市场机制等尚不完善；电信企业普遍承担国有资产保值增值和人员安置问题，在制度创新和业务创新上迈不开步伐。 　　 　　2、以上问题的制度原因分析 　　新制度经济学的基本观念是，在市场经济条件下，制度结构以及制度变迁是影响经济效率以及经济发展的重要因素。中国作为一个发展中国家，仍处于经济转型与体制转轨并举的“双重转型”时期，体制设计和制度安排对电信业的持续发展尤为重要。因此，对我国电信业诸多现存问题，需要从制度上寻找深层次原因。 　　（1）既得利益集团势力强大。改革不是一个经济自发演进所必然能够导致的过程，而是一种制度的重新安排。这就意味着经济利益结构的大调整，而利益的调整又必然会遇到那些不愿意放弃原有既得利益集团的阻碍和反抗。由于中国电信业改革采取了从“体制外”到“体制内”的“增量改革”方式，形成了计划与市场双重体制胶着并存相互渗透的状态，于是在相应的政府部门、监管部门和电信运营商中出现了一批改革的既得利益者，他们的目标是尽力维持现有制度，甚至通过“设租”活动加剧它的混乱。这些既得利益集团具有明显的路径依赖特征，相互之间利益关系交织，容易结成势力强大的关系矩阵，成为制度变迁的严重阻力。 　　（2）市场化制度环境亟待完善。根据新制度经济学原理，制度所提供给人们的行为准则能够减少在信息不完全社会中的不确定因素，达到减少交易费用的目的，最终使社会总福利提高。而中国电信业制度环境远未完善，电信法制管理体系不健全，诚信和公平制度缺失，电信立法滞后于体制改革，必然导致监管部门执法依据不足、企业恶性竞争、企业与管理机构之间反复博弈和效率损耗等住息不完备、竞争不规范、交易成本居高不下的问题，并为寻租提供了牟取私利的制度间隙和漏洞。 　　（3）分拆模式难以引入有效竞争。首先，分拆模式与自然垄断行业网络属性之间存在固有冲突。自然垄断行业的基本特征一是具有规模经济效益，需求量越大，规模效益越明显；二是资产专有性强，启动资金投入巨大，积淀成本高昂；三是需求弹性小，几乎都是社会需要的最基本服务。电信业具有自然垄断行业的典型属性。分拆模式的两难处境就在于：一方面电信业网络难以拆分，因为电信网络分得过大，局部地区仍然只有一家垄断没有形成本地竞争，分得过小又失去规模效益；另一方面如果通过新投资建设独立网络，又需面对重复建设问题。因此，对于打破自然垄断、提高效率，分拆模式只是一种过渡性制度设计。其