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试论我国发展绩效审计基本条件和思路 　　内容提要:当前，绩效审计已经成为世界各国审计机关主要工作职责，但在我国尚未真正开展起来。究其原因，我们认为存在一些深层次的制约因素。这些因素涉及我国现行的政治体制#65380;财政预算体制和审计体制等方面。本文从体制问题研究出发，对我国发展绩效审计的基本条件和思路进行了探讨，以寻求推动我国发展绩效审计的合理路径。 　　关键词:绩效审计;人大;绩效预算;审计体制 　　中图分类号:F239．220文献标识码:A文章编号:1003-4161(2007)01-0139-03 　　 　　世界各国审计在20世纪下半叶取得的一个突破性发展就是将绩效审计引入审计领域。这种以评价与监督政府所管理和运用的公共资源或公共支出的经济性#65380;效率性和效果性为目的和内容的审计监督工作目前已成为许多国家审计机关的主要职责。在20世纪80年代初审计制度建立不久，我国审计理论和实务界就开始探讨绩效审计(或称经济效益审计)问题。审计署领导也一直在倡导和鼓励审计机关在审计实践中积极探索和开展绩效审计[1]。但事实上我国审计机关目前仍主要实施的真实性和合法性审计，绩效审计开展的并不多。李金华审计长也曾指出:“与国外审计相比，中国审计工作的差距之一就是效益审计尚未开展，审计内容基本没有超出财政财务收支真实合法的范畴”。 　　那么，绩效审计在我国为何没有大张旗鼓的开展起来?一些人认为主要是我国当前的经济秩序还比较混乱，会计资料还不够真实，审计人员的素质还不是很高，开展绩效审计的条件不成熟[1]。我们认为，制约我国绩效审计发展的因素远不止这些，特别是还存在一些涉及政治体制#65380;财政预算体制和审计体制方面的深层次因素。而这些因素恰恰是制约我国绩效审计发展的最为关键的因素。只有从这些深层次的体制性因素研究入手，才能真正摸清制约我国绩效审计发展的症结所在。基于这一想法，我们对我国发展绩效审计的基本条件和思路进行探讨，以寻求推动我国发展绩效审计的合理路径。 　　 　　1．发展绩效审计的基本条件 　　 　　我们认为，立法机关对绩效审计的重视和推动是发展绩效审计的基本??件。纵观世界各国审计的发展，不难发现审计制度的任何创新和进步基本都是审计机关以外的各种政治力量和权力关系博弈的结果，其中立法机关始终起着关键作用。当今国外审计无论选择何种模式，基本都独立于政府体系并把政府对立法机关所承担的受托经济责任的履行情况列为主要审查和评价范围，把为立法机关的服务摆在首要或最为重要的地位。其实这就与立法机关的推动作用紧密相关，是立法权力制约行政权力的必然需要和结果。国家审计在体制上脱离于政府，这就为绩效审计的产生与发展创造了极有利的制度基础。但国外国家审计的职能职责一般在法律上都规定的很明确#65380;具体和稳定，如果想扩大审计职能职责(比如绩效审计)，必将引起立法机关与行政机关之间新的一轮“讨价还价”，需要长时间才能达成妥协与平衡。这就是说尽管从组织体制上国家审计脱离了政府体制，但如果离开立法机关的努力与支持，审计机关要发展其职能职责，开创绩效审计是不可能的。 　　美国首创绩效审计之先河，而促使美国审计总署改变职能(从财务审计转向绩效审计)的一个重要动力来自国会。国会为了确保制定和执行政策所需要的信息来源的独立性和质量，便促使审计总署扩展其审计职能。1967年美国国会发出了第一个要求审计总署对项目进行评估的指令。许多国会议员长期以来一贯认为，如果审计总署集中力量进行项目效果评估#65380;审查经济活动和提供新的建议，其工作将会更有意义#65380;更为有用。1972年美国审计总署的文件《政府机构#65380;计划项目#65380;活动和职责的审计标准》比较全面地提出了绩效审计的要求。这在世界审计史上是第一次。该标准对绩效审计的基本目标表述为:为了公众的利益，帮助国会履行宪法职责，改善联邦政府的绩效和责任。审计总署认为，国会对信息要求的提高和为了更好履行职责，拓宽了审计的范围，从而使审计不再只是一种主要与财务经营有关的职能，而更加考虑政府组织是否达到了批准项目和筹集资金时所期望的目的以及工作是否经济#65380;是否有效率和是否遵守现行法规。从此美国将崭新的绩效审计主题全面带进了审计领域，并带动和影响了其他国家对绩效审计的探索。比如，受美国绩效审计发展的启示(这只是其中之一的因素)，从20世纪70年代开始，英国主计审计长#65380;下院的决算审查委员会和议会与政府之间就扩大审计的职能作用进行了长达十几年的激烈争论，最终使得绩效审计随着《国家审计法》在1984年的颁布实施而得以全面展开。 　　从20世纪80#65380;90年代开始，国外立法机关开始重视和实施绩效预算制度，而这又进一步促进了审计工作朝着以评价和