关于完善我国页岩气产业政策的思考.docx

美国是全球页岩气产业最为发达的国家。美国的经验证明，丰富的资源、先进的技术以及完善的政策体系是页岩气产业大发展的关键要素。特别是在发展初期，产业政策的功能尤为重要和突出。在政策的驱 动下，美国的资源评价取得了重要突破，技术研发取得了重要进展，实现了页岩气产量大幅提升。经过长 期的发展和积累，如今美国的页岩气产业政策体系已经非常齐备和成熟。当前我国页岩气产业处于起步阶段， 借鉴美国经验，在做好资源评价和技术研发的基础上，加快制定和完善符合我国国情的页岩气产业政策具 有重要的现实意义。关于完善我国页岩气产业政策的思考■中国石化石油勘探开发研究院 罗佐县一、我国页岩气产业政策概况1. 矿业权政策国 务 院 1998 年 颁 布 的《 矿 产 资 源勘查区块登记管理办法》、《矿产资 源开采登记管理办法》和《探矿权采 矿权转让管理办法》三个配套法规中， 对探矿权和采矿权的获得、流通转让 进行了明确规定。政 策 规 定， 国 家 对 矿 产 资 源 探 矿权和采矿权实行一级登记管理和监 督，坚持有偿取得原则。国家出让矿 业权，按规定向探矿权、采矿权人收 取矿区使用费；国家将其出资勘查形 成的探矿权、采矿权出让给矿业权人， 按规定向探矿权人收取价款。矿业权流通方面，实行两级市场 出 让 制 度。 国 土 资 源 部 分 别 于 2003 年 和 2006 年 颁 布 实 施《探 矿 权 采 矿 权招标拍卖挂牌管理办法（试行）》和《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》规定，明确探矿权的出让方式包括招拍挂、协议、申请在先三种，此 为一级市场转让。根据《矿产资源法》、《探 矿 权 采 矿 权 转 让 管 理 办 法》、《矿 业权出让转让管理暂行规定》的规定， 我国石油资源探矿权、采矿权可以通 过石油勘查企业分立、合并以及整体 出售资产或变更企业资产产权、出售、 合作、合资或作价出资等方式进行市 场交易，此为二级市场转让。2. 财税政策我国对天然气生产企业征收以下 主要税收：（1）增值税，其中陆上天 然气税率为 13%，海洋天然气则按实 物 征 收 增 值 税， 征 收 率 为 5%；（2） 企 业 所 得 税， 税 率 为 25%， 计 税 依 据为按照所得税法规定计算的应纳税 所得额；（3）资源税，由从量计征改 为 从 价 计 征， 税 率 为 5%， 对 地 面 抽页岩气勘探开发在我国属于新兴产业，是天然气产业的组成部分。因 此，除非另有规定或调整，现行天然 气产业政策法规对页岩气产业具有规 制和约束功能。（一）现有天然气产业政策我国现行油气管理体制大体上形 成 于 2002~2008 年， 各 项 管 理 职 能 分散于国家发改委、国家能源局、国 土资源部、商务部、国资委、科技部、 安监总局、环保部等。政府职能部门 对天然气资源勘探开发产业链的管理 建立在以《矿产资源法》为基础的法 律法规体系基础之上，现有天然气产 业政策主要有矿业权政策、财税政策、 价格政策、对外合作政策、管网政策 和天然气利用政策等。46中国石油和化学工业联合会 /采的煤层气暂不征税；（4）矿区使用费，以实物缴纳，超过规定的免征额 的部分实行超额累进费率，天然气费 率从 1%~3% 不等；（5）矿产资源补 偿费，按照矿产品销售收入的一定比 例计征，矿产资源品种不同，费率不 同；（6）采矿权使用费和价款，按矿 区范围面积逐年计算缴纳。3. 价格政策长期以来，国家对天然气出厂价 格和管道运输价格实行分别管理，在 单气源、单管道的供气方式下此做法 相对可行。近年来我国管道建设速度 加快，管道网络已初步形成，供气方 式逐步由单气源、单管道转变为多气 源、多路径、网络化。为此，国家天 然气价格管理由出厂环节调整为门站 环节（上游供气企业与地方管道公司、 城市燃气公司、直供用户等下游购买 方 交 气 点 价 格 ）， 对 门 站 价 格 实 行 政 府指导价，即最高限价管理，由供需 双方在国家规定的价格范围内协商确 定具体价格，实现不同气源、不同管 道运输距离之间的竞争。目前国家正 在 个 别 城 市 进 行 天 然 气 价 格 试 点 改 革，推进市场化定价，近期还对非居 民用天然气价格进行了调整。总体看 来，我国天然气价格依然实行国家管 制，还没有实现完全市场化定价。4. 对外合作政策天然气资源对外合作开采方面的 政策依据主要是《中华人民共和国对 外合作开采陆上石油资源条例》、《中华 人民共和国对外合作开采海洋石油资 源条例》，鼓励外资企业与国内三大石 油公司合作开采陆上、海洋油气资源。2001 年《中华人民共和国对外合作开 展陆上石油资源条例》第一次修订，新 增“对外合作开采煤层气资源由中联 煤层气有限责任公司实施专营”条款；2007 年国务院对《中华人民共和国对外合作开展