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以地方政府行政权为依托纠纷解决之理论构建 　　摘要： 　　以地方政府行政权为依托处理和解决各种社会纠纷不仅具有相应的法理和法律依据，也具有一定的现实基础和社会基础，更有其独特的优势。我国审判权机关的现实地位与审判权自身供给的不足，也为行政权处理和解决各种社会纠纷提供了广阔空间，充分发挥并有效规范地方政府在处理和解决各种社会纠纷过程中的优势和相应活动，也有助于我国加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新目标的实现。 　　? 　　关键词： 地方政府; 行政权; 纠纷解决; 社会管理创新? 　　中图分类号：D 922.1 文献标识码：A 文章编号：1671-623X(2012)01-0051-06???? 　　 　　 　　在传统意义上，无论是从国家权力的分权与配置，还是从国家权力的机能与作用来讲，人们通常的认识和理解是，凡谈及国家公权对社会纠纷的解决问题时，总是首先想到法院这一专门的职权机关。毋庸置疑，在国家的权力配置中，法院作为专司解决纠纷的机关，处理和解决各种社会纠纷是它的基本职能。但是，从这种权力的分工和配置中，并不能得出法院是处理和解决社会纠纷的唯一机关的结论，也并未从理论上或者制度上排除其他国家机关（如行政机关）对社会纠纷的处理和解决。? 　　一、地方政府处理和解决各种?社会纠纷的理论基础 　　从理论上讲，地方政府拥有的行政权作为一项国家公权，在纠纷的解决过程中，自应天然地处于中立的立场和地位。即使是在行政诉讼中，也是行政相对人与实施具体行政行为的个别国家机关之间发生的争议，并不是相对人与整个行使国家行政权的政府之间的矛盾和冲突。个体权利只能和其他个体权利发生冲突，而不可能和国家权利发生冲突，因为国家作为一个整体的概念已经包含了个体。因此，行政诉讼和行政争议也不应理解为个体公民或组织与国家之间的纠纷，而应是发生在个体公民或组织与个别国家机关之间的纠纷。明确了这一点，才能理顺地方政府行政权处理和解决社会纠纷时与社会公众之间的正向关系。 　　 　　（一）地方政府行政权具有纠纷处理的法理属性 　　虽然行政权是一种执行权，但其中也包含有裁量权。???权力的属性和行使权力的方式上看，司法权与行政权的性质完全不同，如：行政权以主动行使为原则，而司法权则以被动行使为原则；行政权主要是通过直接的“命令―服从”式的行政行为来实施立法者所推行的法律价值，促使其由观念层面向现实层面的转化，而司法权则主要通过对推行和实施法律的过程中所产生的纠纷的处理来维护立法确立的法律价值。因此，行政权主要表现为“管理”的权力，司法权则主要表现为“判断”的权力。［1］但这并不是说，行政权的行使只能有一种模式，也不能否认行政权本身也有自由裁量性。行政权的行使要求以适法为基本条件，而公共事务管理的复杂性和法律的局限性，也要求给行政权以裁量判断的权力。? 　　最先对法律问题的裁决专属于法院这一法治原则做突破的是英国。英国长期以来对法律问题（即查明事实和适用特定法律规则或原则）的裁决是专属于法院的权力，但自1660年起，为了有效地征集税收，英国的关税和消费税委员会就被授予了司法权力，随后土地税委员会也获得了司法权。20世纪后，随着1908年和1911年《老年退休金法》、《国民保险法》的颁布，裁判所立法具有了当代社会立法的雏形，二战后由于强化社会立法，裁判所得到了更大的社会信任，行政裁判所有了更大发展。［2］ ? 　　美国自20世纪二三十年代以来，公众服务的需求导致了政府职能的扩张，法院没有时间也没有专业知识解决各种争议，在1932年克洛维尔诉本森案?①中，美国联邦最高法院认为，只要不妨碍司法审判，将裁判权力授予行政机关既是合理的又是必要的。在1974年沃基根市诉污染控制委员会案?②中，沃德法官引用几个行政法专家的观点进一步指出，只要有有效的立法或司法审查机构存在，任何权力的授予（无论是立法权还是裁决权）都不违反权力分立原则，如果立法机关或司法审判机关能够有效地纠正某个机构的过错，那么即使这个机构具有立法或司法的特征也是无关紧要的。［3］ 　　（二）行政权行使的程序化要求为纠纷的处理和解决提供了必要的程序保障 　　在制度上，法律对行政权的行使规定了比较完善的程序规范，使得地方政府无论是在管理社会公共事务方面，还是在处理社会纠纷方面，都应该而且能够严格按照既定的程序规范的要求进行。科学合理的程序设计，可以保证当事人在纠纷处理过程中，平等参与和行使其权利。程序的公开还可有效屏蔽各种非法因素的干扰和影响，遏制裁判者的恣意和妄为，使得纠纷的处理最大可能地实现公正，符合纠纷解决所要求的平等参与原则与程序正义原则。? 　　需要说明的是，理论上的认识不能代表实践过程中的客观事实。在实际生活中，政府与其社会成员之间还是会产生某种利益冲突的，如政府税收