略论行政区划调整对于完善大都市区管治体系推动作用.docVIP

略论行政区划调整对于完善大都市区管治体系推动作用 　　内容提要　完善大都市区管治体系的关键之一，就在于通过统筹跨区域公共产品和服务，来发挥服务供给的规模经济效益。通过对西方国家相关研究和实践的归纳可以发现，大都市区内的地方政府设置状况，特别是辖域和人口规模，与公共产品和服务供给的效率、质量和均等化程度，都存在紧密的联系。中国目前已进入城市化的加速阶段，大都市区化的趋势已经展露无疑，各种“大都市区病”随之纷纷出现。在此背景下，如果能够适时、适度运用行政区划手段改造地方政府体系，将会对构建完善的大都市区管治体系发挥积极的推动作用。基本策略方面，应继续坚持和完善“单中心广域市制”，避免陷入“巴尔干化”的泥潭。 　　关键词　大都市区　行政区划　管治　公共服务 　　[中图分类号]C912.81　[文献标识码]A　[文章编号]0447-662X(2012)02-0154-05 　　一、大都市区化是城市化的高级阶段 　　城市化是人类进入现代社会后的必然过程和结果，也是衡量一个国家进步程度的重要标志。而大都市区的产生和成长，则是20世纪以来城市化的主导趋势。“大都市区通常是指一个大型的人口中心(中心城市)以及与之有着较高的经济社会整合程度的临近社区所组成的整体。”“而所谓大都市区化则是指在城市化和郊区化交错发展的过程中，人口和资源逐步向中心城市及其周边集中，从而推动大都市区的规模不断扩大，新的大都市区不断形成，进而使大都市区在城市发展中居于主导地位的历史过程。”西方国家的发展历程已经证明，在城市化过程中，与大城市的优先增长相伴随的另一个趋势，就是大都市区的快速增长。具体来看，随着大城市整体经济实力的增强，空间和人口规模通常都会随之全面扩张。当城市的集聚发展到一定水准的时候，就为大都市区的形成奠定了坚实的基础。 　　作为城市化迈入高级阶段的基本标志，大都市区的发育状况在区域、国家、乃至全球范围的经济发展中，都具有重要的战略意义。以当今大都市区最为发达的美国为例，从1920年到2000年的80年里，大都市区的数量由58个增加到317个，人口由3593.6万增长至22598.1万，占总人口???比重则由33.9％上升至80.3％。这其中，“仅纽约、洛杉矶、芝加哥、旧金山、费城五大都市区就拥有全美1／5以上的人口。” 　　在中国城市化过程中，随着大城市的持续扩张，也将步人大都市区化的阶段，从而迎来城市化发展的跨越阶段。目前，“东部沿海地区的长三角、珠三角和京津冀三大都市圈已经迈人了多个大都市区的空间联合阶段，成为经济阶梯式发展的主要动力源区。同时，中部、东北、西南和西北各地区的大都市区也纷纷兴起，并对于整体提升发展水平，发挥着越来越重要的作用。”长期来看，随着交通、通讯技术的持续进步，特别是轨道交通在大城市的普及，未来20年中国大城市的机动化程度将会得到全面的提升。这将极大地扩展城市的功能范围，促进在通勤范围内形成城镇群体组合的城市。而城市功能地域的交融，又会极大地改变传统的城市之间以及城市与周边地区的关系。 　　二、合理的地方政府结构是完善大都市区管治体系的基本保障 　　大都市区治理历来是一个世界性难题。伴随着快速推进的大都市区化过程，以功能区为基本导向的大都市区，其范围远远超越了核心城市的行政边界，城市的规模与空间形态随之开始出现变化与重组的态势，与之相伴而来的则是大都市区范围内各个地方政府在基础设施建设、区域整体规划、环境治理等方面的恶性竞争与纠纷扯皮，进而造成了大量的公共资源浪费。 　　就西方国家的普遍情况而言，长期以来大都市区管治体系存在的主要症结，是由于地方政府的“巴尔干化”导致无法有效实现公共服务的区域统筹规划，进而引发公共服务和施政效益低下、服务供给不公等问题。面对上述问题，从大都市区化展露雏形伊始，为了构建一个有效率、有回应的区域治理机制，学术界就不断地提出各类完善大都市区治理体制的政策主张，并逐渐形成了传统区域主义派、公共选择学派和新区域主义三个主要的理论学派。 　　传统区域主义的核心观点可以被概括为“一个社区、一个政府”，基本政策主张是通过对地方政府的合并重组，构建单一和全功能的统一大都市区政府。与传统区域主义倡导单中心体制截然不同，公共选择学派则始终推崇“多中心治理”模式。他们认为，大都市区范围内叠床架屋式的地方政府结构，并不存在体制性的缺陷，相反有利于促进地方政府之间的良性竞争，从而促使它们为居民提供更富有效率和回应性地多样化公共产品和服务。⑥本质上看，新区域主义是传统区域主义与公共选择学派对话的产物，这使得其基本观点和政策主张都较为温和和折中。新区域主义者认为要达到完善大都市区治理体制的基本目的，需要兼顾合作与竞争两方面的因素：既要承认现存地方政府结构有利于促进竞争的一面，但也强调通过必要的改革和协