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论城市化进程中人口管理创新 　　[摘要] 我国创新人口管理的探索，取得了明显成效，但与快速发展的城市化还不相适应，存在着重管理，轻服务；重户籍人口，轻外来人口等问题。应在借鉴国际经验的基础上，不断解放思想，完善法律体系，建立面向全体居民的管理服务体制，改革户籍制度，完善社会保障制度，理顺高效有序的工作机制，充分发挥社会各方面的积极性和创造性。 　　[关键词] 人口管理 创新 城市化 路径选择 　　[中图分类号] D631 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2012）02-0076-05 　　[作者简介] 聂作坤（1965―），山东济南人，山东省公安厅组织教育处处长，天津大学管理学院“管理科学与工程”专业博士研究生，研究方向：城市社会管理。 　　 　　作为社会管理的重要组成部分，科学的人口管理对于落实科学发展观，推进和谐社会建设和社会主义现代化具有十分重大的意义。近些年来，我国各地致力于加强和创新社会管理，在人口管理的体制机制创新和管理方式的改进上，进行了富有成效的探索。但是，与快速发展的城市化相比，与人们不断增长的物质需求和精神需求相比，我国的人口管理还显得很不适应。因此，总结实践经验，顺应历史潮流，在城市化进程中探索人口管理的新体制、新机制、新方式，成为加强和创新社会管理的重要课题。 　　 　　一、我国的人口管理 　　与快速推进的城市化不相适应 　　 　　发达国家的经验证明，工业化是城市化的动力，而人口迁移则是城市化不可或缺的手段和结果。我国正进入城市化快速发展的关键时期，城市化成为不可逆转的历史潮流。 　　城市化一个最为直接的现象，就是农村人口不断向城市转移，城市人口不断增长。据2010年第六次全国人口普查显示，近10年来，我国人口转移快速提升，2010年全国常住城镇的人口和乡村的人口已经非常接近，城镇人口为6.66亿，占总人口的比重是49.68%；居住在乡村的人口为6.74亿，占50.32%。2010年同2000年相比，我国城镇人口比重上升了13.46个百分点。 　　我国规模庞大的流动人口伴随着城市化进程和经济体制转轨、社会结构转型而出现，对经济社会发展产生了巨大的影响。城市流动人口给社会经济发展带来巨大活力的同时，也对政府管理提出了新的更高的要求。传统的城市人口管理无法适应新阶段、新形势的需要，而新型的城市流动人口管理体制还没有建立起来。总体来看，传统人口管理的弊端，主要表现在“五重五轻”上。 　　一是重管理，轻服务。传统的人口管理，着眼于管控，着力于强制，管理手段以他律和防范控制为主。防范控制的目的在于通过管理使管理对象对管理主体或他人的危害性降低或消失，从而实现管理主体和他人的平安与幸福，它是在“问题情境”的倒逼下被迫采取的一种被动应对式的管理模式。在这种管理中，人口管理机构将被管理的公民置于对立方、服从方，而很少考虑如何通过有效的工作，为满足人口的物质需求和精神需求提供服务。 　　二是重户籍人口，轻外来人口。在计划经济体制下形成的户籍管理制度，同人口城市化的现实严重脱节，管理部门工作的重心长期放在户籍人口上，对于日益增多的流动人口，特别是大量的农民工的管理和服务，许多地方体制不顺畅，措施不得力，方式不对头。以户籍为主的城市人口管理制度，使进入城市的外来人口难以转化为正式居民，只能以暂住人形式滞留城市。在一些地方，主管部门往往更多地把这一群体作为区别于户籍人口的对象，进行重点治安管理，防范重于服务。一些城市行政化色彩浓厚的“单位化社区”，致使社区外的人口很难融入其中，传统的社区管理服务思路也很难将流动人口视为当地居民。这种管理思路集中表现为对本地户籍人口利益的过多保护，忽视甚至无视对流动人口的权益保障，导致了城市社会中“新二元结构”的出现，严重背离了社会公平的基本要求。 　　三是重数量管理，轻质量提升。主要表现在政府部门提供的公共服务不能满足社会需求。主管部门大量精力用于人口数量的登记和掌控，政府应当提供的公共服务总体上有欠缺且不均等，尤其未将流动人口主要是农民工，纳入城市的经济社会文化发展规划、计划和实施之中。在一些地方，长期以来存在“算大账包括农民工，具体用钱不涵盖农民工”的局面，农民工就业难、就医难、住房难、子女入学难长时间得不到有效解决。 　　四是重分治，轻协同。我国人口管理机构包括公安机关、民政部门、卫生部门等，其分工似很明确，如出生、死亡、户口迁移由公安部门主管，死亡原因和婴儿死亡统计等由卫生部门统计，老年人口、残疾人口等由民政部门负责，人口普查则由统计部门主管。但这种条块分割，层级节制的分散管理体制，往往导致政府职能部门间功能重叠，信息不畅，关联度低；人口信息系统网络的整合性、共享性差；有关户籍、教育、医疗、用工、劳保、分配、扶贫与计划生育的政策