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地方政府土地财政是如何产生的 蒋震，邢军　　2011-02-23 摘　要： 近年来，“土地财政”已经成为我国宏观经济运行中的突出问题之一。“土地财政”推高了房价，助长了房地产投机，引发了地方政府投融资平台风险，对宏观经济稳定埋下了隐患。事实上，当前我国地方政府以经济内容为主的政绩考核机制及其引发的地方政府竞争是引起土地财政的重要原因。在当前分税制条件下，地方政府陷入了巨大困境：一方面，财力面临枯竭的问题；另一方面，其面临不断增长的支出需求。在这种预算约束条件下，“土地财政”便成了地方政府的必然选择。 关键词： 地方政府竞争，政绩考核，土地财政，分税制 　　近年来，“土地财政”已经成为我国宏观经济运行中的突出问题之一。尽管中央政府出台了一系列调控措施，但“土地财政”问题并没有得到根本解决，宏观经济风险依然存在。深入寻找该问题的症结，解决当前地方政府对土地财政的依赖成为未来政策着力解决的重要难点。在当前中国财政体制条件下，地方政府为什么具有如此强烈的“土地财政”依赖？其背后的推动力是什么？哪些措施可以有效解决这个问题？这一系列问题的回答有助于我们认识该问题的本质，对于进一步推进地方政府财税体制改革、构建和谐社会具有长远的战略意义。　　　　一、“土地财政”的实质与不良影响　　　　“土地财政”是指地方政府通过各种土地经营手段，获得土地出让金、土地税费以及利用土地进行投融资的行为。“土地财政”的表现形式和主要内容包括：第一，土地出让收入。地方政府通过低价征用耕地通过招标、拍卖、挂牌将之高价出售给市场，从而获得巨额土地出让收入。第二，土地税费收入。地方政府通过土地及其附着物开发获得一些税费收入。第三，土地投融资。地方政府土地作为抵押获得的任何一些信贷资源，各地区纷纷建立各种开发区和投融资平台公司，以地方财政的未来增收和土地收益作为还款来源，从而通过银行贷款，债券发行获得货币资源，将之投入到城市基础设施建设中。事实上，这成为地方政府变相举债的方式。　　从短期、局部来看，地方政府通过经营土地来获得收入的做法在一定程度上缓解了地方政府（特别是县乡政府）的财政困难，增加了劳动力就业，提升了地方政府的公共服务提供能力。然而，从长期、全局来看，这种土地财政可能会加大宏观经济运行的总体风险，且不利于土地资源的可持续发展。　　第一，对土地财政的过度依赖对实体经济产生不利影响，扭曲了不动产与其他产业的收益结构，挤占了实体经济的信贷资源，助长了房地产投机行为。土地财政造成了不动产价格上涨过快，使不动产开发与其他产业之间的收益率差距不断加大，逐利资本不断流人地产行业。房地产的过度繁荣扼杀了技术进步的活力，很多企业投资于房地产领域获得的收益大大高于其他实体产业领域，因此，它们毫无动力投资于实体产业；另外，不动产开发行业的企业财务杠杆率普遍较高，其融资很大程度上依赖于银行贷款。逐利的借贷资本迅速与土地资本结合，造成了银行中相当大比例的信贷资源流人了不动产行业，造成了实体经济难以获得所需的信贷规模，中小企业贷款难问题尤其突出，这不利于我国扩大内需、增加就业的政策实施。　　第二，基于土地财政建立的大量地方政府投融资平台积聚了风险，存在向金融风险与财政风险转化的可能性。地方政府借助于土地经营来为其投融资平台提供担保而获得信贷资本，这些大多被投资于基础设施领域，来支撑大规模的土地开发。而地方政府又以此类开发获得的土地增值收益为担保获得更大规模的信贷资源，来支撑更大规模的土地开发。这些土地开发项目投资规模大、回收期长，而且有些地方重复建设问题较为突出，具有较明显的结构性风险。在预期投资收益无法保证、财政收入不稳定的情况下，资金链一旦断裂，造成金融风险与财政风险的显性化。　　第三，土地财政引发了土地资源的未批先用、以租代征、非法占地等现象，造成我国耕地大量流失，威胁到我国的粮食安全。在农业技术短期难以突破的前提下，耕地的减少会直接影响粮食产量，引起粮食价格上涨，引发粮食危机与通货膨胀。　　第四，“土地财政”推高了地价，提高了房地产开发商的成本，从而对高房地产价格形成了支持作用，造成了居民“买房难”。由于房产消费属于刚性需求，住房消费必然会挤占居民其它方面的消费，对内需形成抑制作用。　　　　二、制度前提：政绩考核偏向下的地方政府竞争　　　　当前我国地方政府以经济内容为主的政绩考核机制及其引发的地方政府竞争是引起土地财政的重要制度前提。　　1、偏向经济内容的地方政府政绩考核制度　　改革开放以来，“以经济建设为中心”成为党的基本路线的核心内容，中央政府为了有效执行这个路线，与地方政府之间建立了分权契约关系，中央统收统支的制度逐渐被“放权让利”所替代。中央与地方政府之间的事权与财权逐渐清晰，地方政府开始拥有了自己的目标函数，并拥有了实现这种目