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我国县乡财政解困制度构建经验借鉴与现实选择 　　摘 要：造成我国县乡财政困难的原刚艮多。就制度方面而言，主要表现在我国政府财政层次过多，地方政府间事权与财政支出责任划分不明确，税收体系不健全以及转移支付制度的不完善。因此，可借鉴羌国疑验微到：减少政府财政级次，规范各级政府财力分配；以法律的形式明确界定各级政府事权与财政支出范围；完善税权划分和协调机制，确保基层财政收入；完善以公共服务均等化为目的的转移支付制度。 　　关键词：财政体制；县乡财政；事权；税权；转移支付制度 　　中图分类号：F10．7 文献标识码： A 文章编号：1003―7217(2006)05―0089―05 　　目前，我国县乡财政状况令人堪忧，2003年6月，审计署署长李金华曾经指出，截至2001年底，我国中西部10个省、市的49个县(市)累计债务达163亿元，相当于当年可用财力的2．1倍。2001年，全国2800多个县(市)中，一般预算赤字县共计731个，赤字面达35．6％。由此可见，解决县乡财政困难的问题已刻不容缓。造成县乡财政困难的原因是多方面的，究其根本原因，则是我国地方财政体制方面存在的制度缺陷。而美国经过多年的运转和发展形成的一套较为规范的分级财政体制，值得我们借鉴。故本文在分析我国地方财政体制相关缺陷的基础上，借鉴美国经验，探讨我国县乡财政解困的制度构建。 　　 　　一、造成我国县乡财政困难的制度缺陷 　　 　　(一)政府财政级次过多，管理范围过大，造成基层财政困难 　　我国目前地方政府层次为省(自治区，直辖市)、市(自治州)、县、乡四级，加上中央政府，一共是五级政府层次，相应地我国存在五级财政层次。我国政府层次比其他大国多出两级，如何在五级政府之间划分财政收人，确定财政支出结构，是一大难题。各级政府在划分收入和支出时，上级政府凭借行政权力，在收入分配上，过多集中收人，在支出上，又从上而下“甩包袱”。基层财政在承担很大一部分事权的同时，却只集中了很少一部分财权，造成了事权与财权的严重不对称，从而造成了基层财政目前的困境。此外，政府财政级次过多的另一个结果是，在中央对地方的转移支付中，从上而下层层截留，从而导致留给地方基层的资金很少，由此带来了基层财政的困难。据估算，我国目前1个县级行政单位平均要管辖10个左右的乡级行政区，其所管辖的地域、人口和事务明显多于其他国家的同一级政府，这对我国中西部地区财力并不充裕的县乡财政是一大考验。 　　 　　(二)政府间事权和支出划分体系不规范 　　1994年我国实行的分税制改革，并未对各级政府的事权划分作大规模的调整，而是沿用原有的模式。而且，我国并没有在相关的法律申明确规定各级政府的事权和财政支出范围，仅仅在《国务院关于实行分税制财政体制的决定》中，对中央和地方政府的事权做了虽然比较全面，但是却比较模糊的表述。地方四级政府财政的事权划分则根本无章可循。这种事权划分的模糊状态使得省以下政府的支出责任极不明确。通常是，省级财政决定市级财政的支出划分，市级财政决定县级财政的支出划分。这样下级财政的支出责任完全掌握在上级财政手中。在近年分税制较为清晰地界定中央与地方的收入分配关系之后，这种制度安排必然会产生将更大比重的事权转移至基层财政的分配冲动(阎坤，张立承2003)。据测算，目前我国义务教育投入中，县乡财政负担超过85％，这完全是政府支出责任不明确的结果，明显超出了县乡财政的承受能力。承担事权太多使得县乡财政不堪重负，从支出范围上造成县乡财政陷入困境。 　　 　　(三)分税制改革不彻底，尚未完全贯彻到基层财政 　　1994年我国实行“分税制”改革后，中央和地方的财政分配关系已逐渐规范，但并未完全贯彻到基层财政。在基层财政管理中，分税制并未将承包制彻底挤掉，相反，在县乡两级财政出现了“分税制”与“承包制”共生的财政管理体制，可谓“既包又分”的管理模式。在这一管理模式下，联系分税制与承包制的纽带是广泛存在于基层财政预算中的“财政任务”。虽然“财政任务”包含收入任务和支出任务两个方面，但是在县乡两级财政运行困难的特殊背景下，“财政任务”就是“收入任务”。在承包制中，县乡财政超任务税收收入部分全部归同级财政所有，而在分税制下中央税收――增值税与消费税的超任务税收收入，部分县乡财政分享比例为30％，规范的处理方法应该是30％的增收部分全部返还给负责征收的同级财政；而事实并非如此，县乡两级财政增值税和消费税的增收后的中央返还部分还要在省市、县(乡)之间分配。县乡地方税收虽然原则上属于县乡财政收入，但是省、市两级财政也参与县乡部分地方税种超收的分成，也就是说，县乡财政在地税方面也不能够拿到增收的全部好处。这样，客观上造成了县乡超收越多，收人流失越多的现实，打击了县乡提高征税努力程度的积极性，从收入