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立法官僚兴起与封闭 　　马克斯?韦伯认为，官僚制一旦完全得到确立，就会成为最难以摧毁的社会结构。如果我们将文革理解为毛泽东有意识地摧毁文官系统以期延续无产阶级革命的尝试，那么，这段历史正好从另一个角度无可辩驳地佐证了韦伯的这个论断，因为这一尝试支付的成本实在太高。文革之后，文官系统很快重新建立起来。1979年突击立法的七部法律中，四部是与重建文官系统相关的，即地方组织法、选举法、人民法院组织法、人民检察院组织法。 　　然而，对1978年以来中国的文官系统，不能简单地以“重建”或“恢复”这样的视角来观察。这个官僚系统不但在持续壮大，而且在走向封闭。在韦伯的政治思想框架中，有一个政治的环节――不论是具有卡里斯玛特质的领袖，还是作为政治家竞技场的民选议会――高居于官僚体制之上，以与官僚制不同的政治逻辑运作，驾驭并主宰这部现代机器。但是，就中国的情形来看，立法机关这个政治机构同样卷入了官僚化的逻辑之中。这一发展趋势不能通过普遍的理性化进程加以解释。符合这个理性化大趋势的，只是部分严格意义上的技术性方面；而在另外一些问题，尽管也以技术面目呈现出来，却只是由于民主不足造成的。在此，官僚化的技术面向乃是民主正当性的替代品。 　　本文的目的，是通过对1979年以来中国立法机构及其人员构成、立法内在逻辑的考察，试图说明：作为中国特色官僚体系中的一环，“立法官僚”群体开始作为文官系统的一部分兴起；立法机构和立法过程也受到了官僚化进程的影响，产生了“技术化立法”的时代特征。尽管在中国语境中，“官僚”或“官僚化”常常含有道德贬义，但本文仅在政治社会学的意义上使用它，而不含任何道德色彩。 　　 　　一、立法机构的变迁 　　 　　立法机构内部专门机构的设置，是官僚化趋势的制度载体。在此，试以全国人大法律委员会、全国人大常委会法工委等立法操作部门为例，对此作一说明。 　　1979年2月23日，第五届全国人大常委会第六次会议决定成立全国人大常委会法制委员会。3月19日第一次全体会议之后，法制委员会在三个月的时间里突击制定了七部法律。同年6月18日，五届全国人大二次会议对这七部法律进行了审议，并于7月1日通过。作为过渡时期的产物，这一时期的法制委员会扮演了实际立法者的角色，但是对于其法律地位、工作职责、立法权限和程序，宪法及相关法律还没有明确规定――根据1978年宪法第22条和第25条规定，立法权集中于全国人大，常委会只能制定法令，不能制定法律。 　　1982年宪法通过以后，根据第58条之规定，全国人大和全国人大常委会行使国家立法权。1983年6月，第六届全国人大第一次会议决定设立全国人大法律委员会（简称法律委）。按照1982年全国人大组织法第37条第3款之规定，法律委员会的职责为：统一审议向全国人大或者全国人大常委会提出的法律草案；其他专门委员会就有关的法律草案向法律委员会提出意见。 　　为什么要在全国人大下面设置一个专门的法律委员会呢？据原全国人大法工委主任顾昂然回忆，一是因为人少，便于分门别类讨论问题；二是专门委员会成员对有关问题比较熟悉，研究能更深入；三是便于提议案的单位和部门列席专门委员会的会议，发表意见。 　　在这种情况下，法制委员会已经完成其作为立法部门的过渡时期使命，因此，1983年9月2日，第六届全国人大常委会第二次会议将其改名为法制工作委员会（简称法工委）。 根据全国人大组织法第28条之规定，常委会可以根据需要设立工作委员会。工作委员会的主任、副主任和委员由委员长提请常委会任免。 　　法律委和法工委的区别在于，首先，两者机构性质不同。法律委是人民代表大会的常设工作机构，而法工委是人大常委会的一个内设办事机构；第二，职责和法律地位不同。法律委的职责是在本级人大及其常委会的领导下，研究、审议和拟定有关议案等，而法工委不是提议案的主体，也不享有对议案审议的职权，其主要职责是协助常委会做好有关方面具体工作，如立法前的意见征集、执法检查等；第三，组成人员不同，法律委的成员由同级人大代表组成，其中有相当的委员还是同级人大常委会的委员，而法工委的组成人员是按相应的行政级别由人大常委会任命产生的。 　　但是这些“规范上”的差异并不能说明问题的本质。上引顾昂然的说明提出了法律委的三项功能：审议、专业知识、吸纳部门意见。在这三项功能中，专业知识可以归入官僚化趋向，这一点较为明显，无需赘述；但吸纳意见，尤其是部门意见这一方面，需要加以强调。从这项功能，我们得以审视日常政治实践中习以为常的一些现象，比如部委在立法过程中对立法权的争夺，实质上已经落入制度设计者最初构想范围之内。所以，我们不妨认为，法律委这一似乎有意区别于法工委这个官僚机构的部门，实际上正是为了将其他官僚机构纳入立法过程之中。至于审议这项功能，也必须放在法律委作为一个专门机