政府投资项目代建制管理模式分析——以苏州工业园区为例-analysis on management mode of government investment project agent system - taking suzhou industrial park as an example.docx

第一章绪论1.1 研究背景及意义政府投资在社会投资活动中扮演着举足轻重的角色，为推动国民经济社会发展发 挥了重要的作用。政府投资项目是全社会固定资产投资的重要组成部分，长期以来我 国传统的政府投资项目管理制度和管理方式存在着许多弊端和薄弱环节，为此各地（包括苏州工业园区）引入了代建制项目管理模式，由于我国对代建制的理论研究还 有很大空白，一些管理制度还不完善，各地的做法不尽相同，研究和探讨政府投资项 目代建制管理具有重要意义。1.1.1 研究背景我国每年的全社会固定资产投资约为三万亿元，随着近年来实施积极的财政政 策、扩大内需政策等措施，政府投资数额急剧增长，每年的政府投资项目约占 10%， 达到 3500 亿元[1]。传统的政府投资项目管理中存在着项目责任主体虚位，技术力量 薄弱、管理经验缺乏以及“投资、建设、管理和使用”四位一体导致的投资效益低下、 资源浪费、腐败滋生等种种弊端。随着我国社会主义市场经济运行机制的逐步建立和 经济体制改革的不断深入，在政府投资领域引入一个全新的政府投资项目管理模式——代建制，以期较好地解决以往传统项目管理模式存在的缺陷。代建制从 1993 年厦门市实践开始，逐步在北京、深圳、上海、重庆等多个城市政府投资领域进行不同程度的试点和探索，取得了很大成效。2004 年 7 月 16 日，国 务院出台《关于投资体制改革的决定》以官方文件明确提出了代建制管理模式，提出 “加强政府投资项目管理，改进建设实施方式”、“对非经营性政府投资项目加快推行 代建制，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项 目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位”。这一决定发布后，立即受到社 会的广泛关注并引起强烈反响，也加快了我国对非经营性政府投资项目实施“代建制”1 马向东：“浅谈政府投资管理和项目代建制度”，《财会研究》，2008 年第 20 期的步伐。目前，全国 47 个省、自治区、直辖市、计划单列市和副省级省会城市中， 已有三十多个开始了代建制试点工作。实践表明，政府投资项目实行代建制，通过建立项目投资者、所有者、管理者、 监督者的分离机制和建立对代建单位的评价体系，可以激发项目参与各方的积极性、 创造力和责任感，提高工程建设效率和政府投资效率；可以充分发挥专业化管理优势， 为投资者创造良好效益；可以提高我国的工程项目管理水平，提高了整个社会的投资 效益。但是，代建制作为我国近年来出现的一种新兴工程项目管理方式，仍处于探索 和完善阶段，国内对代建制仍然缺乏系统的研究与实践，还没有符合我国国情的现成 模式可以借用，不同的城市在推进政府投资项目代建制过程中，根据各自情况选择了 不同的模式和方向，在实施中存在许多矛盾和困难。苏州工业园区（以下简称园区）是中国和新加坡两国政府间的合作项目，自 1995年 5 月 12 日正式启动以来，园区开发建设取得了举世瞩目的成就，综合发展指数连 续多年名列国家级开发区前列。15 年来，园区地区生产总值实现了两次大的飞跃， 从 1994 年开发之初的 11.32 亿元，到 2000 年突破百亿元，到 2008 年突破千亿元，达到 1001.52 亿元。全社会固定资产投资也从 1994 年的 6.97 亿元，到 2008 年达到455.01 亿元，位居苏州市各区、市之首，占市区全社会固定资产投资的 43%[ 2] 。在 每年全社会固定资产投资中，由财政出资的教育、文体、行政办公等公益性公共项目 以及由财政担保国资出面融资建设的基础设施项目等非经营性项目约占 15-25%。园 区虽然是一个年轻的政府，但是对政府投资项目管理既有传统的管理模式、又有代建 制管理模式，并根据项目性质的不同，在不断进行调整完善，尤其是近年来，随 着园 区大交通路网和大型公建项目建设步伐的加快，代建制得到了广泛应用并推广，从中 也积累了一定的管理经验，但在实际运行操作中存在许多问题，因为国内对代建制的 理论探讨还有大量空白，较为统一的规范性文件也未出台；园区自已对实施代建制的 相关制度和措施也不明确、不 完善，还没有一个规范的代建操作程序和完善的管理办 法，在相关领域还有大量工作需要进行。2 苏州工业园区统计办，《十五年辉煌，十五年成就》，2009 年 5 月1.1.2 研究目的和意义本课题的研究希望通过对国内国外政府投资项目管理和代建制管理的本质、理论 基础、内在规律进行仔细研究，探讨我国政府投资项目推行代建制项目管理模式状况， 认真分析园区政府投资项目代建制实践项目的具体运作程序和存在的问题，提出相应 的对策建议。本课题的研究具有以下三个方面的现实意义：1、园区政府投资项目代建制管理处于初级阶段，对代建制管理模式、存在的问 题尚无进行过系统分析研究，本课题的研究可以对园区代建制现状有全