监管新政下保险资金投资PPP项目的路径及风控要点分析.docxVIP

监管新政下保险资金投资PPP项目的路径与风控要点分析　　新政带来的新机会　　自2014年底国务院在基础设施和公共服务领域推行PPP模式以来，基础设施供给模式已发生重大变革。根据财政部网站数据，截至2016年6月末，我国入库PPP项目达到9285个，总投资额10.6万亿元，已落地项目619个，投资额1万多亿元。　　政府与社会资本合作（PPP）是公共服务供给机制的重大创新，政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，与社会资本在基础设施和公共服务领域建立“利益共享、风险共担”的长期平等合作关系，社会资本承担投资、建设、运营、维护等大部分职责，通过使用者付费或政府付费获得合理回报，而政府负责价格和质量监督。　　《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》[国发（2014）43号]宣布终结了地方融资平台为地方政府融资输血的身份，2014年预算法改革更将地方政府债务纳入全口径预算管理。在经济下行的背景下，要“稳增长”，政府需大力创新融资方式，积极推广PPP模式。可见，从这个角度看，PPP是一种新型融资方式。　　然而，整体而言，保险资金参与PPP项目尚处于探索和起步阶段。一方面，部分从业人士认为PPP投资风险相对较大、责任较重；另一方面，项目方认为险资比较依赖AAA企业增信，资金成本较高，融资优势不明显。资金端的谨慎与项目端的期望，一定程度上共同造成了险资投资PPP落地较难的局面。　　实际上，保险资金与PPP项目具有天然匹配性。一是险资（尤其是寿险和养老险）在投资期限上具有其它机构无法比拟的优势，PPP投资期长达几十年，银行可释放的中长期贷款空间有限，其它机构亦面临期限错配的风险，但险资投资期限可长达10-30年。二是险资风险偏好较低，PPP属于以政府信用为背书的政企合作项目，在经济下行、企业违约率提升的宏观背景下，与其它投资相比更为安全。三是险资与追求高利润率的私募基金等资金不同，要求相对适中、稳健的资本回报率，与PPP项目防止暴利原则恰好吻合。四是险资投资PPP还具有其它附加利益，例如可销售建筑工程保险，优化政企关系，在大病保险、农业保险等领域与政府建立合作关系。　　2016年7月3日，保监会修订并颁布了《保险资金间接投资基础设施项目管理办法》，进一步明确规定险资可以投资PPP项目，在可投项目标的、项目增信等方面进一步放宽了投资PPP的条件。　　笔者大胆预判，在基础设施供给模式转为PPP模式后，在资产荒背景下缓解资产负债匹配压力的驱动下，在保险监管新政进一步鼓励PPP投资的形势下，旧有以担保为核心的债权投资增信模式可能会发生变化，险资投资PPP项目具有广阔的前景。　　险资应对策略：大胆尝试，小心前进　　PPP并不神秘，也不可怕，但复杂程度相对较高。笔者认为与传统建筑工程项目相比，PPP项目主要有以下特点：　　一是政府与社会资本职责分工不同。传统项目中政府往往是“运动员”，承担融资、运营和建设前期工作，而PPP项目中，投融资、建设、运营、维护等大部分工作交由社会资本，政府是承担“监督者”和必要时候的“付费者”角色。　　二是风险负担不同。职责不同导致了风险负担不同，为保障社会资本的合理回报率，PPP项目投资期限甚至长达几十年，不可知因素较多，社会资本需承担全部商业和市场风险。而传统施工总承包模式下，施工单位仅需承担建设风险。当然，适当的合同条件设置完全可以控制项目风险。　　三是融资方式不同。传统建设工程项目是以企业信用或政府信用作为信用基础，符合条件的施工单位出具担保或地方政府出具承诺函即被金融机构认可，而“真”PPP项目主要看项目信用，以项目现金流作为信用基础，股东以出资额为限承担有限责任，又被称为“有限追索权”的项目融资。　　四是运作程序不同。传统政府采购项目按照政府采购法、招投标法等法律法规运作，而PPP项目在进入竞争性程序之前，需履行“物有所值评价”和“财政承受能力论证”，制订PPP项目实施方案报市级人民政府批准，政府付费或补贴项目还需履行人大预算决议程序，这就导致PPP项目准备阶段时间较长，往往长达3-6个月。此外，PPP项目边界条件往往不清晰，需政企双方对合作条件进行深入、长期的谈判、磋商。国外统计数据显示，一个PPP项目前期程序成本比非PPP项目往往高出10%。　　通过上述对比，笔者认为，对待本轮PPP热潮，险资应该“大胆尝试”，同时“小心前进”。“大胆尝试”意味着险资应积极参与，分享PPP盛宴，而“小心前进”意味着在风险可控的前提下，以适当的方式参与。　　险资如何选择PPP项目？　　“小心前进”既是对当前“PPP热”的理性回归，也是险资安全性的必然要求。如何摸着石头过河、小心前进呢？PPP项目良莠不齐，个别地方政府几乎将所有当前和未来的基建项目都纳入PPP库中，如果项目选择不慎，险资很可能成为接盘侠。因此，筛