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我国社会救助制度实践流弊与治理 　　摘 要：新中国成立以来，我国社会救助制度建设取得了很大的成就，但也出现了一些不容忽视的问题。本文运用经济学领域的委托—代理理论和方法，通过阐释公共行政领域委托—代理的基本框架，针对社会救助制度管理中委托—代理链条复杂并且过长、救助双方信息不对称、双方理性“经济人”的假设等现状，深刻剖析了诸如“真假救助对象”博弈等逆向选择和中国式“福利依赖”等道德风险问题，并由此提出了规避策略。 　　关键词：社会救助；委托—代理；道德风险 　　中图分类号：C913 文献标识码：A 文章编号：1003-1502（2012）06-0115-06 　　一、 引言 　　社会救助作为一个非供款性的社会保障项目，其宗旨是维护贫困人口及弱势群体的基本生存权利。从项目层面来看，社会救助从改革开放初期单纯以救济贫困人口生活为目的的社会救济制度，已发展成为一个以最低生活保障、农村五保供养为核心，以医疗救助、住房救助、教育救助等专项救助为辅助，以临时救助、社会帮扶为补充的覆盖城乡的新型社会救助体系。从覆盖范围来看，以农村最低生活保障制度为例，2006年全国农村低保保障人数为1593.1万，到2010年底，保障人数为5214万，保障人数平均年增长率超过10%。[1]保障人数的不断增加，使越来越多的贫困人口与弱势群体被纳入社会救助范围，使社会救助真正成为公民的“最后一道安全网”。从项目水平来看，以城市最低生活保障制度为例， 1999年国家正式实施城市最低生活保障制度，当时国家和社会全年用于最低生活保障救助支出23.7亿元，到2010年底，全年各级财政共支出城市低保资金524.7亿元，其中中央财政补助资金为365.6亿元，平均保障标准由低保制度开始实施时的142元提高到267元。 　　诚然，社会救助作为一项公共政策在保障弱势群体的基本生活方面发挥了巨大作用，但这项政策在具体执行中也不可避免地出现了诸多问题。贺雪峰、刘勤（2008）在陕西、河南、湖北等地实地调研时发现，农村低保对象并不只是其政策目标群体——困难户，还包括在村庄治权的实践逻辑影响下产生的“失范户”、福利户和关系户。[2]方菲、李华燊（2010）指出，乡???社会是一个差序格局的社会，人们会以“己”为中心按亲疏远近的差序原则来建构人际社会关系。这种“差序格局”不仅仅是一种伦理情感的格局，而且也是一种对社会的稀缺资源进行配置的格局。因此，在农村低保制度实践中，行政人员在选择低保对象过程中会自觉或不自觉地遵循和践行这种潜规则，对享受低保的人员进行一定的“选择”。[3]此外，由于在贫困人口识别中操作方法存在着一些问题，往往导致社会救助对象的“瞄偏”和社会救助制度识别的“政策微效”（指政策与预期目标存在很大程度上的偏差）等问题的出现。[4]基于对上述社会救助制度实践中出现的诸多问题，本文从运用于公共政策分析的委托—代理理论视角，着重分析社会救助制度实践中的流弊，并在此基础上提出一些针对性的治理建议。 　　二、 公共领域中的委托—代理框架 　　委托—代理理论兴起于20世纪60年代末70年代初，它伴随着现代企业理论的产生而产生。委托—代理理论主要研究不对称信息环境中的经济行为，由于委托人与代理人之间的信息不对称以及利益不一致，委托人希望代理人按照委托人的利益选择行动，但委托人无法观测到代理人采取的行动是否符合委托人的意愿，因而难以避免诸多代理问题。随着“现代政府理念的基石——社会契约论和人民主权论”以及公共选择理论的建立和成熟，委托—代理理论便从经济学领域不断渗透到政治学领域，成为当今研究政府以及公共政策的主要理论之一。具体到公共行政领域，委托代理的框架主要包括以下几方面： 　　（一）委托—代理关系 　　在公共管理领域，由于公共权力所有权与行使权的分离，全体公民享有剩余索取权，并同时保留了对公共权力行使者的选择与监督权利，这成为公共部门委托—代理关系形成的前提。[5]从权利稀释的角度来讲，杨·巴泽尔（Y. Baree，1989）认为，在任何社会制度下，都不存在绝对的或无条件的私有权利，任何人的私有权利，在一定程度上都会相互影响与相互制约，从而牵制了各自私有权利的正常实施与获利，这使得社会中的每个人总会将各自享有的私有权利的一部分置于公共领域中，而置于公共领域中的这部分私有权利，需要委托给一个主体来实施并保证获利，这个主体因而就获得了广大民众委托的所有公共权力，这个主体首先就是政府。 　　我国宪法明确规定，人民是国家的主人，国家的一切权力来源于人民。人民虽然是公共权力的所有者，但是由于社会管理的复杂性，广大公众不可能直接行使管理国家事务这一权力，而将这一权力委托给政府代其行使，从而使公共权力的所有权和管理权分离。此外，社会公众以委托代理的运行方式将公共权力委托给政府行使，并不是随意而为