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巴曙松：保障性住房的变革力量与宏观效应 巴曙松国务院发展研究中心金融研究所副所长 ??? 房地产市场上的“保障轨”的建立，未来将逐步形成“市场归市场、保障归保障”的供应结构。 ??? 随着商品住宅市场调整格局的逐步明朗，广受关注的房地产调控政策开始转向更为关注保障性住房的建设，也意味着通过保障性住房建设来推动房地产市场转型、在宏观经济回落时期还可以部分发挥对冲作用的政策预期开始进入落实执行层面。 ??? 房地产政策：增加保障属性成为房地产制度变革的重要内容 ??? 2007年24号文件重点强调了房地产政策应当具有保障属性，使廉租房成为保障房建设的重点；2010年10号文件则代表着房地产政策强调的保障属性从政策层面过渡到落实执行层面。 ??? 保障性住房的规模与缺口有多大？ ??? 参照海外经验及中国的发展阶段，应纳入保障性住房范围的城镇家庭占比大约应在30%左右，这意味着中国将有约6000万个家庭应享受保障房。 ??? 乐观测算，目前具有保障性住房性质的住房共计1530万套，仅能覆盖25%左右的城镇中低收入家庭，实际的供求缺口至少在4500万套左右。 ??? 保证土地供应是关键变量 ??? 大致测算，2010年保障性住房建设的资金需求约在4700亿左右，考虑到多种资金来源，实际的资金缺口为1000亿左右，已回落到一个大致可以接受的区间。 ??? 事实上，保障房建设的最大困境自于土地供给。2010年18万公顷的供地计划如果可以完成10万，就可以在保证保障房用地时不显著压缩商品房用地。 ??? 保障性住房大规模建设的影响 ??? 房地产市场上的“保障轨”的建立，未来将逐步形成“市场归市场、保障归保障”的供应结构。 ??? 根据大致的测算及10年保障房建设计划，共计4700亿左右的保障房投资将使房地产投资增加约18%，拉动GDP约1.3%。 ??? 对于开发商而言，参与保障房建设也将为之提供额外的收入与利润空间。按照3%～5%的保障房利润率，5倍左右的自有资金杠杆将使开发商获得15%～25%的资金收益率。 ??? 本轮房地产调控在很大程度上代表着房地产政策重点从房改以来主要强调房改和市场化的市场轨、开始转向强调市场轨与保障轨并行的方向上来，保障性住房体系的构建有助于推动房地产市场的转型，当前可以看到，保障性住房的建设正在将从政策动员层面逐步过渡到落实执行层面。本轮调控通过建立地方政府问责机制、扩大保障性用地供给等政策主线，通过编制保障性住房建设规划，使得保障房建设的动力逐步积累开，未来保障性住房以较快速度建设的阶段将会来临。 ??? 一、房地产政策：增加保障属性推动房地产市场变革转型 ??? 国际经验表明，在房地产市场发展的初级阶段，即当住房供应总量不足时，政府会通过大规模的保障性住房建设来缓解供求关系，维护社会的稳定，逐步满足“人人有房住”。历史上，在建设高峰期，英国的保障性住房占住房存量的曾一度接近60%、日本超过50%、中国香港地区超过45%、新加坡超过90%；相比之下，中国大陆目前的这一占比仅为10%左右，保障性住房存量严重不足。 ??? 1、历史轨迹：住房保障属性从加强到弱化 ??? 1998年23号文件推动的房地产制度改革，标志着福利分房向住房货币化、商品化的转变，同时确立了以经济适用房（安居工程）为主体的多层次房屋供应体系：高收入家庭购买或租赁市场价商品房、中低收入家庭购买经济适用房、最低收入家庭租赁或购买由政府和单位提供的廉租房。作为房改的核心文件，这是历史上第一次从制度层面清晰界定的一个针对不同收入家庭实行不同住房供应的政策。 ??? 2003年18号文件正式明确房地产业作为国民经济的支柱产业，提出要逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房，努力使住房价格与大多数家庭的住房支付能力相适应。这使得普通商品房逐步成为市场的供应主体，经济适用房的地位在实际执行层面被不断弱化。表现在数据上，就是2003～2006年经济适用房新开工面积逐渐下降，供地面积受到压缩，并在一定程度上恶化了保障性住房供应不足。 ??? 2、房地产政策：本轮调控代表着住房保障属性回归的启动 ??? 2007年24号文件标志着房地产政策开始重新回归住房的保障属性，或者说强调市场轨和保障轨并行应当是房地产市场的常态，不能把所有消费者都推向市场轨，应当说，房地产市场大幅上涨导致社会严厉的批评，除了城市化快速推进带来的巨大需求之外，保障轨的显著不足也是重要的原因之一。由于房改十多年来，保障性住房供应不足，部分城市中低收入家庭的住房问题恶化，并引发公众对民生问题的担忧。在这个背景下，2007年的调控政策再次强调建立健全城市廉租房住房制度，扩大廉租房的保障范围，多渠道增加廉租房房源与资金来源。同时，土地供给方面，特别指出廉租房、经济适用房、中小套型商品房建设用地年