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公有制框架内农村土地制度改革评析 　　「内容提要」现行农村土地制度曾起过重要作用，但弊端明显，改革势在必行。在现有各种改革思路中，土地私有制不符合现阶段中国基本国情；在公有制框架内实行土地股份制是一种较好的制度安排；让农民永久承包经营土地是一种省心明智的选择。土地股份制与农民永久承包经营土地可以兼容。　　「关键词」公有制框架/农地改革/土地股份制/农地永包　　我国现阶段农村土地制度存在着土地产权不明晰、土地使用权有期限、土地流转缺乏市场机制等三个方面的缺陷。农村土地属于集体所有，原来的公社、大队、生产队的集体形式已不存在了，农村土地所有权现归乡镇、村组所有。乡镇是基层政府，而村组是自治组织。均不属于经济组织。这些组织自己都不清楚所有权到底是指哪一级集体，因此很难真正代表农民的利益，关心土地。农民土地使用权从15年调到了30年，但仍未得到真正的长期化保证。农村土地承包制度的不完善限制了农民对土地的投入，难以从根本上解决土地经营的短期行为。土地流转没有形成制度，土地市场发育不全，土地作为重要的生产资料难以正常流转，作为稀缺资源利用率不能最大化。上述原因导致了农村土地经营管理中出现大量的无序现象，尤其是工业化、城镇化建设中出现的圈地现象最为突出，不少农民面临失业失地的双重威胁。一些地方的基层政府或村级组织越俎代庖，操控土地流转，有的基层干部仗着土地所有者的身份和行政权力，以“兴办开发区、科技园区、工业园区”、推行“农业产业化”、“土地规模经营”等为借口，以“反租倒包”等手段，低价强行“租用”农户承包地，剥夺农户土地流转决策权，同时剥夺农户土地的应得利益。还有一些农村干部以集体经济组织代表的身份剥夺农民依法享有的承包地经营权、使用权、收益权。土地的集体所有权变成了“官有”。显然，现行的农村土地制度不适应市场经济发展的要求，也不符合广大农民的致富愿望。农村土地制度改革势在必行。　　一、现有对农村土地制度改革的几种思路　　实践呼唤理论和新的构想，在实践中人们提出了一些农村土地制度改革的新思路，概括起来主要有三种：1.修改完善。持这种思路者主张完善现行农村土地制度，认为改革重点是通过一系列政策来强化农户经营的主体地位；维护农村土地公平分配原则；有限度地按照效率原则配置农村土地；培育农村土地使用权市场；促进使用权和经营权的分离，推动农村土地使用权流转。具体做法分为：（1）“政府模式”。即农民承包土地30年不变，“增人不增地、减人不减地”；（2）“两田制模式”。即农户土地经营权分为“口粮田”和“责任田”两部分。“口粮田”按人口平均分配，以作为农民生存的需要：“责任田”按劳动力或竞标分配，以提高土地规模效率。这种做法最早发端于山东省平度市，以后在一些地方得到推广。2.推翻重建。持这种思路者基本否定农村土地的集体所有制，主张重建可刺激投入、促进流转、提高效率、适应市场经济要求的农村土地制度。具体做法分为：（1）“国有个人制”模式。即将土地所有权分解为社会所有权和个人所有权两部分，前者归国家，后者归农户，从而取消土地的集体所有制。认为这样做既可确保国家拥有从宏观上调控土地资源进行开发利用的权力，同时又坚持了农户对土地拥有永久所有权。这实际是一种“准私有制”；（2）“国有租佃制”模式。就是把目前农村集体所有的土地收归国有，然后再依法分给农民使用，依法纳税，形成国家所有、农民经营的土地制度。3.改良更新。持这种思路者坚持农村土地的集体所有制，但主张更新变革农村土地集体所有权的实现形式。推崇“土地股份制”，即在集体所有制基础上，把土地产权分解为土地股权、经营权和使用权，让农民拥有土地资产的股权，集体经济组织掌握土地经营权、土地租佃者享有土地使用权。认为这种权力制衡关系可实现土地股份制与土地经营租佃制的结合。土地量化为股权，均等分给农民，这样，农民成了土地的所有者；集体经济组织变成了经营者。所有权主体和经营权主体互相换位。过去集体所有、农户经营的双层体制被改良更新为农户所有、集体经济组织经营的新双层体制。实施土地股份制的具体操作为：一是经济主体换位。即拥有所有权的集体经济组织和掌握经营权的农户这两个经济主体换位，这是土地股份制实施的关键。通过股份制改造，把土地价值资产量化为股权，均等地分配给每个农民，使农民成为土地所有者，完成集体所有权的量化任务；同时，把置换出来的农民对土地实体资产的经营权，交给集体经济组织，使其成为土地的经营者，负责土地的经营活动，从而形成集体经济组织经营和农民所有的新双层产权制度。二是引入权力制衡机制。通过建立股东大会，负责决策重大经济事宜，保证农户所有权的行使；同时，也利用决策的多数票原则，保证所有权的共享性；成立董事会，代表股东负责监督土地的经营活动；然后再由董事会聘用“懂经营，会管理”的能人具体负责日常土地经营活