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转型期地方政府行为失范与社会冲突衍生关联性研究 　　摘 要：转型时期，某些地方政府的行为动机发生了变异，出现了行为失范的现象。这些失范行为在一定程度上成为社会冲突的“诱发剂”。冲突发生后，地方政府行为再次失范的可能性进一步增加。化解社会冲突，不仅要周密地设计转型和发展的路径，进行必要的政策解说工作；而且更重要的是，必须矫正地方政府的行为方式，将其建设成为贴近民众的廉洁、高效的服务型政府。 　　关键词：经济转型；地方政府；行为失范、社会冲突 　　中图分类号：D63-3 文献标识码：A 文章编号：0257-5833(2012)08-0024-06 　　 　　地方政府听命于中央政府，又直接受民众的委托，必须听命并服务于民众。打造廉洁、高效的服务型政府是民众对政府的基本要求。正是这些基本要求决定了地方政府的行为之范：打造廉洁务实的公务员队伍，科学决策、依法行政，最大限度地降低行政成本；贯彻党和政府的路线方针政策，推动区域经济、政治、社会和文化的协调发展；为民众提供公共服务，关注民生，切实提高民众的生活质量。只有这样的政府才能得到民众的拥护，才会出现政通人和的局面。否则，就会引发社会冲突和政治动荡。然而，在转型过程中，由于各种原因，某些地方政府的行为动机发生了变异，出现了行为“失范”现象。 　　一、地方政府行为失范的制度背景 　　在计划经济时代，中央政府与地方政府目标一致，地方政府令行禁止，按照中央政府的旨意服务于民众。从行为的一致性上判定，此时的地方政府行为是合乎规范的。然而，由于权力过分集中，地方政府的活力远未发挥出来，经济活力严重不足，导致了重复建设、发展停滞、社会落后的不良后果①。 　　改革开放以来，中央向地方分权，地方政府的活力被激活，地方政府的行为动机及模式因此发生了重大改变。其中，有些行为是在上级政府的宏观指导下，因地（时）制宜而作出的，因而直接推动了地方经济与社会的超常规发展，也为我国经济社会发展作出了贡献；还有一些行为则是地方政府在不合理的指挥棒的引导下，基于自身的考虑而作出的“变通”行为，此类行为可定义为“失范行为???。 　　经济转型是地方政府行为失范的体制背景。在这个背景下，地方政府获得了权力，也从中央政府手中接过了责任。但由于权、责、利的匹配性不够，地方政府不得不寻租揽权以获取地方经济发展之利。如实行“分税制”后，地方政府的事权扩大了，但其财权却不升反降。以新疆克拉玛依市为例，地方财政收入占全口径财政收入的比重由改革前期（1994年）的38.47%逐渐下降到25.64%（见表1），由此形成的巨大缺口是由土地收益和举债来填补的，地方政府甚至采取了“三乱”的方式[注：“三乱”有“老三乱”（乱收费、乱罚款、乱摊派），“新三乱”（乱检查、乱评比、乱培训）之说，都是政府部门“权力寻租”的表现。]。数据显示，全国土地出让收入占地方财政收入的比重，已经从2001年的16.6%上升到2009年的48.8%，2010年这一比例高达76.6%（见图1）。国家审计署发布的审计公报显示，截至2010年年底，全国地方政府债务余额共10.7万亿人民币，占我国GDP的比重约27%。土地财政和巨额的地方债已经成为危及我国经济安全的重要因素。 　　在这种体制背景下，地方政府及其官员被迫参加各种“锦标赛”，突出地表现在，一些地方政府的GDP偏好被发展到极致：为实现GDP的快速增长，用无原则的优惠讨好外资；为快出成绩进而获得升迁机会，政府的行为短期化，大搞“形象工程”；为了在中央财政中多分一杯羹，一些地方政府“跑步钱进”，乱铺摊子，开建“胡子工程”，要挟上级政府；更有甚者，通过数字造假向上级政府邀功领赏。 　　除此之外，由于地方政府直接面对民众，为民服务的思想使得地方政府的发展压力巨大而真实；不仅如此，随着民主意识的增强，民众对政府的要求也同步增加，这势必会引发地方政府急躁冒进情绪，反映在行为上就是贪多求快。例如，一些地方政府大上超前建设项目，使本来就不富余的地方财政更加捉襟见肘；为了弥补缺口，政府又不得不向民众或上级政府伸手，上述的失范行为就会发生。 　　实际上，任何时候地方政府都有寻租揽权的动机。将动机变成行动，必须具备体制平台——市场经济体制正是这个平台。当地方财政面临巨大缺口，权钱交易的现实必要性就具备了。于是地方政府截留部分权力，并按“价高者得”的原则予以“拍卖”，在权力监督机制缺乏的情况下，这种交易难以控制。权力腐败由个人腐败向“系统性腐败”方向发展，在一定程度上表明腐败形成的机理已经是制度性的了，所谓道德失守和法律意识淡薄，已不足以解释其致病机理。 　　二、地方政府行为失范的表现 　　在体制转型的过程中，地方政府行为失范的表现形式多种多样，可归纳为如下几种类型： 　　1.“逼宫”行为 基于行政隶属关系的强制性，地方政府直接与中央