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谈森林资源管理传统体制存在问题 　　摘要：传统森林资源管理体制的影响还在延续，还在继续造成森林资源的过量消耗、重取轻予和增长缓慢，其根本原因是森林资源管理的体制改革和产权改革滞后，用新的管理体制代替传统的计划经济体制已成为资源发展的迫切要求。无论是国有林区还是集体林区，都面临着森林资源管理体制改革的同样命题。 　　关键词：森林 资源管理 传统体制 存在 问题 　　我国十分重视森林资源管理工作。中华人民共和国成立以来，各级林业行政主管部门负责对森林资源进行宏观管理和业务指导，包括制定有关森林资源管理的法规规章和政策，组织森林资源调查与监测，编制森林采伐限额，审核并监督森林资源的使用等。为了加强对国有森林资源的管理，我国陆续在森林资源集中连片的东北内蒙古国有林区和西南西北国有林区的部分省（自治区）建成136个大中型森工企业，同时，在全国建成了 4200多个国有林场。这些林业局和林场为国家提供了大量木材并培育了大量后备资源。然而，到20世纪80年代中期，国有林区出现了不同程度的森林资源危机和企业经济危困。1998年，国家开始了天然林资源保护工程试点。工程的实施表明，要解决好林区的“两危”，使重点林区的天然林资源从休养生息中恢复过来，必须对国有林区在计划经济体制下形成的传统森林资源管理体制进行彻底改革。 　　传统森林资源管理体制的问题是多方面的，分析如下。 　　一、政企不分，经营和管理错位 　　这一问题在国有林区非常突出。长期以来，所有者、管理者、企业经营者等各利益主体角色不清、责权不明，经常越位、错位或缺位。虽然名义上森林资源归国家所有， 国家有财权、物权，以及要求企业完成木材生产计划和造林任务的权力（投资、计划、采伐限额等归国家控制），但森工企业却是省属企业，由省或市政府行使具体管理权，包括人事权和要求企业缴纳利润和税收及提供一部分地方用材的权力。森工企业与各级政府及林业主管部门构成事实上的上下级行政关系。在这一制度背景下，企业将属于行政性质的国有森林资源的管理权与属于企业性质的经营权集于一身，社会事务和经营业???混为一体，同时扮演着政府部门和企业的双重角色。 　　上述问题的存在造成诸多不利后果。 　　1、企业既管资源，又组织木材生产和管理社会事务，难以建立起森林资源的有效管理机制。虽然企业建立有森林资源管理机构并行使相应的行政管理职能，但由于在系统内建制，当森林资源管理与企业利益冲突的时候，短期行为就难以避免。 　　2、政府不是更多地行使其公共管理职能，而是转变为“企业型政府”。由于利益主体众多而难以平衡，使国有林区森林资源长期遭受巨大压力：国家要木材；各级政府和部门要利润；集团公司要效益，保资产经营费用足额上交；森工企业要生存，保职工工资和社会稳定，最后都是向森林资源索求。 　　二、重计划手段，轻价值管理，重开发和使用，轻保护和资源永续 　　传统体制下，我国森林资源管理是以部门为主、部门与地方条块分割的矩阵式的计划管理模式，即指令性模式，通过行政手段配置资源，并形成了比较完善的、系统的实物量即使用价值管理体系和相应的管理办法。一般地，由上级部门做出管理决策，通过计划指令向下逐级传达，生产者执行计划的灵活性极少。这种方式着眼于社会经济对森林资源的需求，追求资源供求的总体平稳和长期均衡。在中华人民共和国成立初期，起到了集中生产要素快速开发利用森林资源的作用，保证了国民经济各部门对木材产品的大量需求，但在目前的形势下存在不少问题。 　　1、计划管理要有正确的发展林业的指导思想，而我国恰恰在这方面长期出现偏误，即更多地强调国家建设和经济发展对木材的需求。这种计划管理思想助长了靠过度消耗和依赖资源维持整个国家经济增长的行为，忽视了国土生态安全和生态系统的维护。 　　2、因计划方法不完善（如按需定产），计划不周全（在全国“一盘棋”的情况下不可避免）导致对森林资源的“有计划”破坏和自然环境的退化。 　　3、忽视森林资源的商品属性和价值管理，排斥市场在优化资源配置方面的基础性作用，难以做到森林资源的优化配置。 　　如调查时关注的是资源的储量和增减数量，不进行经济评价和价值核算，对资源的使用和处置采取无偿、无期限、无流动的行政划拨方式。资源显现的只是它们的使用价值，其收益权被掩盖，价值量被忽视，处置权被限制在理论研究方面，使得国有资源既不能作为资本进行投资，为所有者提供投资收益，也不能进行产权的有效分解和有偿流转。在管理上建立的是一整套忽视资源的商品属性和价值，而只注重其数量和使用价值的行政性的实物管理体系。组织木材生产时，采多采少，采好采坏，不计成本，无需核算，导致严重的重采轻育、低效和无偿使用资源。 　　三、政资不分及资产所有者缺位 　　多年来，在森林资源管理上还存在政资不分的问题：政府将国有资产所有者职能及公共管理职能集于一身。由于