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沙河市治“穷”建议 　　本文以河北省沙河市为例，通过分析总结县级财政运行困难的原因，尝试性的提出完善县级基本财力保障机制的措施及建议。 　　沙河市在转变理念实现由“小财政”向“大财政”转变，由“消极安排型”财政向“积极发展型”财政转变，由“被动落实型”财政向“主动服务型”财政转变的“三个转化”的同时，意识到，上级财政转移支付补助，只能解决“温饱”问题，困难县市要过上“好日子”，更为关键的是要强化“造血”功能，增强内在发展动力。为此，2011年，沙河市以政府文件形式制定出台了《沙河市调整和规范市乡财政体制实施办法》，在该市的白塔镇（金马岭工业园区）、金百家工业园区实行分税制财政体制，在其余14个乡镇办实行统收统支加激励的财政体制。一是分税制下财政体制实行收入分享。房产税、印花税、土地增值税、车船税、契税等作为乡级固定收入。二是统收统支财政体制下的乡镇办实行超收奖励政策。享有超收奖励的乡镇最高奖励额度不得超过其乡级一般预算收入总额的50%。 　　明确乡级财政主要负责本级农业、补助村民委员会支出、水利、文化、统计、财政、行政管理、社会稳定、区域经济发展、城镇社区建设和公共环境卫生、其他支出等。同时承担相应的教育等支出责任。市级财政主要负责本级行政管理等一般公共服务、公共安全、社会保障和就业、其他支出等。 　　另一方面，统收统支财政体制下，支出基数按照零基预算的编制原则，参照财力情况和农村税费改革转移支付资金，按照部门预算有关政策标准核定乡级人员经费、公用经费、专项经费支出预算，报市人代会批准后执行。 　　市级财政通过一般转移支付给予各乡镇办财力补助。一是确保一般转移支付。主要包括农业和科技发展经费、计划生育工作经费、居委会工作经费和城区建设协调经费等。农业和科技发展经费按各乡镇办辖区乡村人口每人每年3元和按各乡镇办辖区内耕地每亩每年3元测算。此项经费做到了专款专用，杜绝用于一般日常公用经费。二是规范专项转移支付。分税制下的专项转移支付包括农村税费 改革转移支付等。农村税费改革专项转移支付参照各乡村原农业税任务数、辖区内人口数、人均收入水平等相关因素确定。统收统支加激励下的专项转移支付与分税制财政体制计算口径一致，并充分体现对山区贫困乡、村给予照顾的原则。三是加强综合治税管理。一方面，规范委托代征，加强对零散税收的征收管理。另一方面，加强综合治税工作的考核奖惩。积极制定科学合理的综合治税考核奖惩办法，建立一套责、权、利相结合的工作保障机制。 　　县级财政深入贯彻落实中央提出的关于加强县级基本财力保障机制建设的要求，推进预算管理绩效改革，提高财政资金使用效益，管好用好纳税人的钱。但其中存在的不足为最终全面落实县级财力保障机制带来了困难与挑战。 　　“齐步走，一刀切”的弊端。落实县级财力保障机制的核心原则之一应是“均衡”，既包括不同层级的财政财力均衡，也包括不同区域的财政财力均衡。但现在，无论是转移支付分配，还是各项政策配套要求，绝大多数都是一个标准、一把尺度，缺乏分类指导，缺乏差异化对待，导致相对均衡失效。 　　“上级请客，下级买单”的制约。虽然近几年来，县级财政支出规模不断增大，但就财力而言，许多贫困县财政仍是“虚胖子”。在增大的支出中，三分之一是刚性的人员支出（尤其是工改调资、规范津补贴与绩效工资改革以后），三分之一是不断推出的民生支出，三分之一是不断增大的工程项目支出。刚性的人员支出，本身大多是上级定调子，县级拿票子，而各项民生支出与工程支出的增大往往伴随着相应的地方配套要求，这三大块在很大程度上将县级财政尤其贫困县级财政的新增财力空间全部挤兑，甚至是新收难抵新支。 　　“保护生态，发展工业”的困惑。 　　落实县级基本财力保障机制的根本途径之一，是强力发展县域经济。无工不富，许多地方面临保护生态与发展经济的“两难”境地，要么一味强调工业发展容易造成环境污染，要么一味强调保护生态容易制约经济发展。处理“两难”有三种路径，一是“为了金山银山，丢了绿水青山”；一种是“既要金山银山，又要绿水青山”；还有一种是“确保绿水青山，才要金山银山”。贫困地区往往是第二种或第三种情况，这些地方在发展经济的过程中往往为了保护良好的生态环境而放弃了许多工业发展的机遇却没有因为生态环境保护得好而受到财力补偿，发达地区也没有因为对周边环境的污染与破坏而给付财力代价。应建立一种横向均衡的转移支付机制，让保护生态区与工业发展区在一定程度上达到均衡互补。 　　笔者经过多方研究论证，对进一步完善县级基本财力保障机制提出如下几点建议： 　　统一口径，建立标准测定体系。一是按照客观性原则，对全国各县级实际基本财力与实际基本支出进行分类测定，做到锁定实际缺口，控制缺口新增。二是按照合理性原则，依据如GDP财政收入比，人口支出比，财供配比，教师生均配比等若干要素，合理测