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论人民银行行政处罚核心条款完善 　　摘要：《人民银行法》第46条是立法者赋予人民银行行政处罚权的核心条款。其适用方式有直接适用和间接适用两种。通过对近年来人民银行部分分支机构行政处罚适用条款的分析可以发现，第46条并不能完全满足人民银行实施行政处罚的需要，建议对该条款进行完善。 　　关键词：行政处罚；依据；分析；完善 　　《人民银行法》第46条规定了人民银行对违反《人民银行法》第32条规定的9类行为的行政处罚措施，是赋予人民银行行政处罚权的核心条款。从近年来第46条在人民银行作出行政处罚决定时的适用情况看，该条适用性不强，应当有针对性地加以完善。 　　一、《人民银行法》第46条概述 　　现行《人民银行法》第46条规定：“本法第三十二条所列行为违反有关规定，有关法律、行政法规有处罚规定的，依照其规定给予处罚；有关法律、行政法规未作处罚规定的，由中国人民银行区别不同情形给予警告，没收违法所得，违法所得五十万元以上的，并处违法所得一倍以上五倍以下罚款；没有违法所得或者违法所得不足五十万元的，处五十万元以上二百万元以下罚款；对负有直接责任的董事、高级管理人员和其他直接责任人员给予警告、处五万元以上五十万元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”该条是由1995年颁布实施的《人民银行法》第45条“违反法律、行政法规有关金融监督管理规定的，中国人民银行应当责令停止违法行为，并依法给予行政处罚；构成犯罪的，依法追究性质责任”修改而来。2003年修改原第45条的重要目的是强化法律责任的震慑、利益引导作用。具体表现在以下两个方面：一是通过提高罚款幅度来强化惩戒的力度。原第45条是针对20世纪90年代中期的银行业情况和当时国民经济发展水平设计的。实践证明，其存在惩戒力度不足、对利益引导作用较弱等问题，不能适应2003年修法时的人民银行履职的实际需要和社会经济发展状况。二是强化了对负有直接责任和领导责任的个人的责任追究，即从处罚责任机构拓展到了处罚责任机构和相关责任人员。从深层次上看，虽然承担责任的主体是机构，但导致责任产生的主体却是该机构中??责领导或实际操作的个人。直接对负有责任的个人进行处罚，其惩戒和教育的力度必然会大于仅仅直接对机构进行惩戒，再由其内部转化到相关责任人身上。 　　《人民银行法》第46条具有以下三个特点：一是针对性。该条适用范围主要限定于《人民银行法》第32条规定的9大类监管业务；二是广泛性。人民银行可以依据该条对金融机构、非金融机构以及负有直接责任的董事、高级管理人员、其他直接责任人员实施行政处罚；三是开放性。对于某些违法行为，一旦其他法律、行政法规根据违法行为情况制定或调整了行政处罚的种类和幅度，人民银行可以不必拘泥于第46条的规定，按照其他法律、行政法规的行政处罚条款作出处罚决定。 　　二、《人民银行法》第46条适用情况概述 　　（一）第46条直接适用情况概述 　　笔者对2003年至今中国人民银行武汉分行辖内各级分支机构①行政处罚适用依据进行了全面地调查研究。统计表明，第46条被直接完整适用的情况并不多见。 　　１.直接适用率较低。从业务分布上看，第46条主要作为对违反反洗钱规定的行为的处罚依据，少数用于作为对违反存款准备金管理规定的行为和代理中国人民银行经理国库规定的行为的处罚依据，未用于作为违反第32条其他7类规定的行为的处罚依据。从时间分布上看，主要是运用在2006年《反洗钱法》出台前，《反洗钱法》出台后就很少被直接适用。 　　2.直接适用时通常同时适用减轻处罚条款。从调研情况看，中国人民银行武汉分行辖内人民银行分支机构在直接适用第46条作为处罚依据时，通常会同时适用《行政处罚法》第27条关于减轻处罚的规定，大幅度降低行政处罚的金额。 　　３.对责任人处罚的规定从未被适用。第46条明确规定了对相关责任人的处罚办法：“对负有直接责任的董事、高级管理人员和其他直接责任人员给予警告、处五万元以上五十万元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”从调研情况看，武汉分行辖内分支机构未适用该规定对相关责任人进行行政处罚。 　　４.没收违法所得的规定从未被适用。《人民银行法》第46条明确规定了没收违法所得的规定：“有关法律、行政法规未作处罚规定的，由中国人民银行区别不同情形给予警告，没收违法所得，违法所得五十万元以上的，并处违法所得一倍以上五倍以下罚款”。从调研情况看，武汉分行辖内分支机构均未适用该规定没收违法所得。 　　（二）第46条间接适用情况概述 　　根据第46条规定，间接适用必须同时具备法律、行政法规规定了相应的处罚条款和属于《人民银行法》第32条规定的9大类违法行为两大条件。目前，除“与中国人民银行特种贷款有关的违法行为”和“违反清算管理规定的行为”等2类违法行为外，对其他7类违法行为