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地方政府债务成因及管理规范 　　内容摘要：政府举债是当今各国普遍采取的一种平衡政府收支的重要方法。地方政府适度举债有利于多渠道筹措资金，推动地方经济社会发展。但由于目前我国相关的法律制度不健全，地方政府在债务的举借、使用、管理中还存在一些问题，使人们对我国地方政府债务形成一些不够客观公正的看法。针对这种情况，笔者首先从地方政府债务的界定和分类入手，详细探讨了其形成的原因和背景，然后从健全监管制度、完善风险控制体系的角度，就如何规范地方政府债务管理提出具体对策。 　　关键词：地方政府债务 成因 对策 政府收支平衡 　　目前社会各界对我国地方政府债务的议论很多，其中有些观点比较偏激。一是认为目前地方政府债务已成天文数字，资金都投入到了没有任何效益的项目上，留下一些坏账，财政风险会转化成金融风险。二是当前形成的地方政府债务都是中央政府为应对2008年全球金融危机实施积极的财政政策和宽松的货币政策而形成的。实际上，地方政府举债作为一种普遍的经济现象，不是我国特有的。就我国而言，地方政府举债是有其特殊背景和原因的，应该对其全面认识、客观评价，在承认其存在合理性的基础上，研究如何将其纳入法制化、制度化、规范化的轨道。 　　地方政府债务的界定和分类 　　所谓地方政府债务，是指地方政府作为债务人按约定的条件向债权人承担的义务。一般而言，是指地方政府和所属部门为公益性建设项目直接借入、拖欠，或因提供信用支持而形成的债务。由于政府在债务的界定上相对宽泛，实际上并不是所有政府债务都需要政府承担直接偿还责任，有些债务是需要经过一定条件才可能转换成政府负有直接偿还责任的债务。因此，政府债务类别的划分对于“锁定债务、分清类型、控制风险、落实责任”就显得尤其重要。 　　从国内各种相关研究文献来看，对于我国地方政府债务的分类，国内学者普遍推崇20世纪90年代末世界银行高级经济学家Hana（1998）提出的“财政风险矩阵”。风险矩阵把政府的债务分成两大类。一类是政府直接债务。该债务是政府在任何条件下都无法回避的责任而且是应当履行的义务。另一类是政府或有债务。这类债务是指政府在特定条件下必须承担且必须履行的责任和义务。其中的“责任和义务”并非完全是显而易见，由法律、政策明确规定的，也有可能是隐性的，即虽然没有明确的法律、政策规定，但在某种情况下政府不得不去承担。因此政府债务可以分为：显性和隐性的直接债务、显性和隐性的或有债务。 　　有观点认为，上述分类框架对于提醒人们不能忽略或有和隐性债务可能引发的风险具有重要作用，但很显然，这种所谓的“或有”和“隐性”在一定程度上扩大了政府债务的内涵，让政府承担了太多的责任。政府作为社会经济的一个主体，尽管其有公共主体的性质，但其责任和义务却是有限的，而不是无所不包、无所不能的。 　　基于有限政府理论、债务与财政的天然关系，根据我国转型期经济社会发展的实际，本文认为，对于地方政府债务的分类，应该以是否有财政直接偿还为标准来区别对待，不能简单地一概视为政府的直接债务。依据这种观点把地方债务分为三类：第一类是地方政府负有偿还责任的债务，也是由地方政府或其所属的其他单位举借，确定应由财政资金偿还且政府负有直接偿债责任的债务；第二类是地方政府负有担保责任的债务，主要指地方政府因提供直接或间接担保，当债务人无法、无力偿还债务时，政府负有连带偿还责任的债务；第三类是其他相关债务，指政府的融资平台公司、公用事业单位和经费补助事业单位为公益性项目举借的，且由非财政资金偿还，同时地方政府也未提供任何担保的债务，在法律上政府对该类债务不承担偿还责任，但当债务人出现债务危机的时候，政府可能需要承担救助责任。 　　这种以是否由财政资金偿还为标准来对地方政府债务进行的分类，从根本上体现了公共财政下有限政府所扮演的角色，对于理解地方政府债务的涵义、探讨其形成原因、进行债务管理具有十分重要的意义。 　　地方政府债务的成因分析 　　我国地方政府债务形成由来已久，最早可以追溯到20世纪80年代，但真正大规模的出现是在20世纪90年代初期。尽管预算法等有关法律严格禁止地方财政出现赤字和地方政府举债，但事实上，一些地方政府正依靠举债度日或负债运行。在我国城镇化、工业化的大背景下，地方政府为推动地方经济社会发展而举借债务，其原因是多方面的。 　　（一）经济体制转轨下财权与事权不匹配是地方政府举债的根本原因 　　我国正处于由传统的计划经济体制向市场经济体制过渡的时期，旧的计划经济体制已经被打破，新的市场经济体制还未完全建立，在这种过渡时期复杂的经济体制下，一个很突出的特点就是政府与市场、政府与企业的关系尚未调整到位，因此而导致地方政府被动承担了大量债务。尤其是我国1994年财政体制改革的不彻底在一定程度上加剧了地方政府债务的扩张压力和动力，