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论行政合同诉讼制度完善 　　摘要：行政合同具有明显的公法性质，《行政诉讼法》应当增设关于行政合同诉讼的规定。从行政合同的性质、立法的基本思路、受案范围的划定、司法审查的内容以及诉讼结构的变革等方面展开论证，以期促进行政合同诉讼制度的发展。 　　关键词：行政合同；行政诉讼范围；司法审查；诉讼制度 　　中图分类号：D92 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）30-0243-05 　　自20世纪90年代起，围绕是否存在行政合同，行政合同的内涵与外延，以及是否需要通过单独立法对行政合同进行规制等问题，在民法学者与行政法学者，以及行政法学界内部产生了持久的学术争论，也达成了若干基本共识。同时，伴随着公共行政改革的不断深化，行政合同在中国实践中已多有运用，法院对行政合同也展开了初步的司法审查探索，并累积了有益经验。当前，《行政诉讼法》修改在即，对于是否需要在该法中对行政合同的作出规定，以及如何进行规定等问题，成为一个重要且迫切的课题。本文在总结近年来学界研究成果与实务界实践经验的基础上，认为需要在未来的《行政诉讼法》中增设关于行政合同的规定，并从纳入《行政诉讼法》调整的理由、立法的基本思路、受案范围的划定、司法审查的内容以及诉讼结构的变革等方面展开论证，以期能够为即将展开的《行政诉讼法》修改贡献智识、提供方案。 　　一、纳入《行政诉讼法》调整的理由 　　现行《行政诉讼法》未对行政合同作出规定。笔者认为，从行政合同的性质、相关法律文件的规定以及司法审查的实践方面来看，需要将行政合同纳入到《行政诉讼法》之中加以调整。 　　（一）行政合同的公法性质 　　行政合同的形成，系将私法中的契约观念与契约形式导入行政领域的结果，其改变的主要是行政活动的方式与形态，而从行为的目的、行使的权力、适用的程序等实质面上看，其仍然体现出典型的公法性质。 　　首先，行政合同中蕴含着特定的行政目的。行政机关之所以签订行政合同，其目的在于借助合同之手实现公共行政目标。例如，行政机关与相对人订立治安承诺责任协议的目的在于提升社区的治安环境；签订计划生育行政合同的目的在于落实国家对人口进行控制的目标等等。这显然有别于民事合同当事人之间纯粹私人性质的权利义务关系。 　　其次，为确保行政合同所承载的公共利益的实现，行政机关保留了主导性权力的行使，包括监督权、强制执行权、制裁权等，这些规定有别于民事合同中双方当事人之间权利义务的平等化配置。 　　最后，行政合同的订立往往需要遵循公开、公正的程序，以便为相对人提供一个平等竞争订约机会的条件。如果行政机关拒绝与相对人签订行政合同的，则应当说明理由。此外有些行政合同的生效还需要经由上级机关的批准或者同意。这些程序性的规定也显然有别于民事合同的规定。 　　行政合同中体现出的公法色彩，决定了涉及行政合同的有关争议需要纳入到不同于民事诉讼的司法救济渠道之中。因此，有必要在《行政诉讼法》上设立专门规定，对行政合同纠纷展开公法规制。 　　（二）相关法律规范的支撑 　　将行政合同纳入到未来《行政诉讼法》之中加以规定，还得到了中国现行相关法律规定的支持。 　　首先，2000年实施的最高人民法院《行政诉讼法若干解释》，已经放弃了对具体行政行为在内涵上作“单方行为”的限定，体现了拓展行政诉讼受案范围的努力，从而在规范上具有将行政合同容纳行政诉讼受案范围的语义脉络空间。 　　其次，在2004年国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》第9条中，明确将“行政合同”确立为一种新型的行政管理方式。此外，在《湖南省行政程序规定》、《山东省行政程序规定》、《汕头市行政程序规定》等地方立法文件中，也纷纷通过设置专门的章节对行政合同制度进行了规定。这意味着立法上正式承认了行政合同的存在及其行政性质，也预示着对其进行相应的诉讼法规制的迫切性与必然性。 　　最后，2004年最高人民法院发布的《关于规范行政案件案由的通知》中，明确将“行政合同”列为行政行为的种类之一加以规范，这意味着最高人民法院对行政合同属于行政诉讼受案范围的正式承认。 　　（三）司法审查的实践 　　在中国当前的司法活动中，法院已经在众多个案中通过行政诉讼对行政合同展开了司法审查。以《最高人民法院公报》上刊载的行政案件为例，在“兰州常德物资开发部不服兰州市人民政府收回土地使用权批复案”中，法院对被告兰州市政府废止国有土地使用权出让合同行为的合法性进行了审查[1]。而在“路世伟不服靖远县人民政府行政决定案”中，法院也对被告靖远县人民政府通过发布靖政发[1999]172号文件撤销靖远县土地管理局与服装行签订的《国有土地使用权出让合同》，收回原告的国有土地使用权的行为的合法性也进行了审查[2]。 　　有学者通过实证研究，收集整理了各级法院在教育行政、国有土地出让、征用补偿、农村土地承包、计划生