我国地方政府治理结构的探讨.docVIP

我国地方政府治理结构的探讨 (1)选择政府，政府行使职责，监督政府及政府更换的过程；(2)政府有效管理资源，并制订、实施和强制执行健全的政策和法规的能力；(3)公民和政府对管理它们之间经济和社会制度的尊重。我国学者李惠认为，政府治理结构是指有效促进经济发展的公共权力和权威的运行方式，政府设计、规划和实施公共政策以及政府履行职能的方式。上述两个定义各有侧重，相比较而言前者的定义更侧重于国家层面，包括政府权力的来源实施、监督及与社会的互动；后者则侧重于一般意义上政府，将其看作公共权力的实施及运作。我们认为，治理结构是一种制度安排，其中的“结构”应当理解为兼具“机构，，(inst~m，tlons)、“体系”(systems)和“控制机制”(control mocha，nlsm)的多重含义。 　　我国的政府体制由中央政府、省级政府、地市级政府、县级政府以及乡镇政府五个级次组成，作为与中央政府相对的一个概念，地方政府是省级政府及以下各级政府的统称。与之相应，地方政府治理结构指省级政府及以下各级政府的治理结构，作为研究更具现实性，本文将侧重于地市及其以下各级政府的治理结构研究。地方政府治理结构是在既定政治格局下，地方政府管理资源，提供公共物品。促进经济发展过程中运用公共权力制定、实施和执行政策法规，履行政府职能，与市场、企业间形成的持续互动相互依存的组织结构状态，它反映了三类组织各自的行为边界和经济活动功能的排列组合。分析政府治理结构，除在既定政治格局下考察政府运用公共权力，有效管理资源。制订政策法规，履行政府职能的能力外，还要在此基础上，考察政府相关治理主体间的互动，而不能只分析政府单方面行使权力。 　　二 我国地方政府治理结构的特点 　　我国幅员辽阔，不同地区存在明显差异，但由于我国是一个中央集权国家，除民族自治地区外，大多数地方政府具有基本相同的治理结构并呈现以下的特点。 　　1上下级政府间的“多任务委托一代理关系” 　　地方政府治理结构是整个国家政府治理结构中的一个环节，由于我国各级政府间存在行政隶属关系，各地方政府治理与上下级政府都存在密切的联系。一方面，我国上级地方政府在很大程度上仍然掌握着下级政府主要官员的任免权，上级政府与下级政府之间在本质上是一种委托一代理关系。另一方面下级政府面对的是上级政府交给的多任务委托合同，例如促进经济增长、扩大就业、保护环境、维护社会稳定等。在计划经济时期，上下级政府之间也是一种典型的委托代理关系，上级政府对下级政府的目标管理是通过下达计划指标特别是指令性计划，并以考察下级政府的执行结果来考核其业绩。市场经济阶段，考察地方政府业绩的计划指标绝大多数被市场业绩指标所取代，即上级政府选择一些关键评价指标，例如GDP及其增长率、就业率、财税收入、引进外资情况等进行考查，某个地区相关指标及与其他地区相比的位次变动就成为其业绩情况的最直接反映。 　　2　科层制治理结构 　　从现实来看，我国地方政府属于一种科层制治理结构。科层制又称官僚制，是由韦伯提出的在社会组织内部进行职位分层、权力分等、分科设层、各司其职的组织体系和管理模式，其具有以下特点： 　　首先，科层制以层级式的组织形式来维护组织的权威性，以组织的规模和等级来体现官僚组织的优越性，因而容易导致组织规模的无限制膨胀。这在我国地方政府一轮又一轮的机构精简中得到了明显体现。其次，科层制是建立在分工理论基础之上的。分工要求对官僚系统内部的一切工作加以划分，但操作起来，划分却不可能穷尽所有；而各项工作一经划分就会固定下来，成为刻板的东西。对于不断出现的一些没有被明确指定由谁或由哪些部门管辖的事务，则易产生责任推诿问题。再次，科层制组织拥有一大批官员，其中对每个人的权威与责任都有明确的规定。各阶层的官员形成一个个独立的利益群体，并总是在维持并扩张自己的行政地位和权力，以拥有知识和经验以及保密为借口，暗中为自己及其利益集团谋取特殊的利益，从而形成“特殊利益集团”。最后，科层制组织中组织的规则、程序是实现组织效率与价值的手段，但是由于科层制组织的自我膨胀和对自身利益的追求，会致使目的与手段倒置，导致官员的寻租行为。 　　三 我国地方政府治理的困境 　　目前，在我国地方治理中出现了许多新问题、新矛盾，而很多问题产生的根源即在于现行的地方政府治理结构。 　　1地方政府职能错位 　　上下级政府间存在的委托代理关系及科层制治理结构，导致下级政府唯上是举、职能错位，以上级的考评为依据来决定工作的重心，为了显示政绩急功近利，不断介入和干预本来应该由市场解决的问题，而对需要政府解决的公共教育，公共卫生保健等却投入严重不足。当其他公共管理任务与经济增长发生冲突时，做出一切为经济增长让路的行为选择。如某些经济发展较快地区，地方政府积极扶持各类企业经济发展，